در سیاست خارجی افغانستان پساطالبان، منطقهگرایی جایگاه پراهمیت و بنیادینی یافته است. واقعشدن افغانستان در کانون سیستمهای پرتلاطم منطقهای، چون جنوب آسیا، خاورمیانه، آسیای مرکزی و شرق آسیا، همکاریهای منطقهای و منطقهگرایی را به گزینه گریزناپذیر و الزام استراتژیک در سیاست خارجی افغانستان تبدیل کرده است. به تبع این گریزناپذیری، از سقف زمانی ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۶، نخستین گامها در مورد منطقهگرایی در سیاست خارجی افغانستان برداشته شد؛ ولی در این مقطع زمانی، سطح تعامل افغانستان با مناطق پیرامونیاش محدود بود، فهم این کشور از مناطق دچار ابهام بود و چشمانداز روشنی از منطقهگرایی افغانستان وجود نداشت. اما به دنبال تصویب استراتژی توسعه ملی افغانستان در کنفرانس لندن در سال ۲۰۰۶، منطقهگرایی به عنوان یکی از ارکان اساسی سیاست خارجی لحاظ شد. تحت تأثیر این تحول، حرکت منطقهگرایی افغانستان در پهنا و ژرفا بسط یافت. الزامات داخلی و بیرونی این هنگامه، دولت افغانستان و جامعه جهانی را واداشت که در کنار بینالمللگرایی، همکاریهای منطقهای را به مثابه یک ابزار کارآمد امنیتسازی، توسعه اقتصادی و برجسته شدن موقعیت منطقهای افغانستان در دستور کار بگیرند. به این ترتیب، افغانستان به طور گسترده در سازوکارهای منطقهای، چون سارک (۲۰۰۷)، کریک (۲۰۰۵)، سیکا (۲۰۰۵)، عضویت ناظر شانگهای (۲۰۱۲)، عضویت یافت. همچنان ابتکارات مهم افغانستانمحور، چون رکا (۲۰۰۵) و قلب آسیا – پروسه استانبول (۲۰۱۱) به عنوان قدمهای بلند برای پیگیری آجندای منطقهای افغانستان پیریزی شد.
در این بین، در دهه تحول (2014 – 2024) و همزمان با روی کار آمدن حکومت وحدت ملی از یکسو با درنظرداشت دوران گذار امنیتی کشور و اقتضائات برخاسته از آن و از سوی دیگر، به دنبال تغییر در برنامههای حکومت افغانستان در عرصه سیاست خارجی، جایگاه منطقهگرایی در سیاست خارجی کشور آهنگ رشد گرفت و روح تازهای در دیپلماسی منطقهای افغانستان دمیده شد. چنانکه پنج حلقه در سیاست خارجی جدید کشور تعریف شد که در این میان، کشورهای منطقه در حلقه اول سیاست خارجی افغانستان قرار گرفتند. این حلقه از اهمیت ویژهای برای سیاست خارجی افغانستان برخوردار است. منطق تمرکز بر کشورهای منطقه در این است که سرنوشت افغانستان با مناطق پیرامونیاش گره خورده است. به گونهای که حلقه منطقهای، چهار حلقه دیگر سیاست خارجی ما را متأثر میسازد. حال پرسشی که به میان میآید این است که چگونه میتوان ادعا کرد که در دهه تحول، دپیلماسی منطقهای افغانستان تحرک داشته است؟ به نظر میرسد که مصداق قرار دادن تحولات زیر گواهی بر تأیید این مدعا باشد.
نخست: خلق گفتمان نوین از موقعیت افغانستان در منطقه
تا پیش از تکوین حکومت وحدت ملی، معرفت ما از منطقه، قرن بیستمی و حتا قرن نوزدهمی بود. در این معرفتشناسی، جایگاه افغانستان در منطقه توسط خودش تعریف نمیشد؛ بلکه این بیرونیها، به ویژه قدرتهای بزرگ بودند که برای افغانستان هویت ژئوپلیتیک (Geopolitical Identity) تعریف میکردند. یعنی اینکه افغانستان در کدام منطقه میتواند قرار بگیرد و یا کدام منطقه ظرفیت بیشتری برای جذب افغانستان دارد. در همین راستا، در قرن نوزدهم افغانستان به عنوان یک کشور حایل (Buffer State) میان دو قدرت بزرگ بریتانیا و روسیه تعریف میشد. در این بازه زمانی، افغانستان نقش ضربهگیر را بازی و از برخورد مستقیم دو قدرت جلوگیری میکرد؛ اما آسیبهای برخاسته از کشوقوس روابط دو قدرت بر این کشور تحمیل میشد.
در ساختار دوقطبی جنگ سرد، افغانستان به عنوان کشور عایق میان مناطق جنوب آسیا، خاورمیانه، آسیای مرکزی و شرق آسیا شناخته میشد. چنانکه باری بوزان در مطالعات امنیتی خود، افغانستان را به مثابه کشور عایق (Insulator State) توصیف میکند. یعنی افغانستان کشوری دانسته میشود که همزمان چند سیستم منطقهای را از هم جدا میکند؛ ولی خودش نمیتواند به گونه کامل در یکی از مناطق پیرامونی جا خوش کند. به این ترتیب، تا سال ۲۰۱۴ موقعیت افغانستان در منطقه براساس گفتمان غالب و نظام معرفتی قدرتهای بزرگ تعریف میشد. هرچند تاکنون هم بسیاری از نویسندهگان تحت تأثیر این گفتمان، فهمشان از موقعیت افغانستان در منطقه، فهم قرن نوزدهمی و قرن بیستمی باقی مانده است. به این معنا که هنوز هم افغانستان را کشور حایل یا کشور عایق میدانند؛ ولی این فهم از جایگاه افغانستان در منطقه کلیشهای و ناکارآمد است. در شرایط امروز نمیتوان مناسبات منطقهای افغانستان را بر پایه ادبیات قرن نوزده بررسی کرد؛ بلکه شرایط امروز فهم نوین از روندهای منطقهای و بینالمللی میطلبد.
از اینرو، در دهه تحول تحت تأثیر فهم کارگزاران نظام سیاسی و سیاستگذاران، گفتمان موجود در مورد جایگاه افغانستان در منطقه به نقد کشیده شد و گفتمان نوینی از این کشور در منطقه ارایه شد. در گفتمان نوین، افغانستان به عنوان «چهارراه تجارت و ترانزیت منطقه»، «قلب آسیا» و کانون اتصال مناطقی چون جنوب آسیا، خاورمیانه، آسیای مرکزی و شرق آسیا شناخته میشود. گفتمانی که ریشههای تاریخی آن به شعر اقبال لاهوری برمیگردد. اقبال لاهوری افغانستان را در عمق استراتژیک آسیا توصیف میکند و میگوید: «آسیا یک پیکر آب و گل است – ملت افغان در آن پیکر دل است». تحت تأثیر این گفتمان، افغانستان از کشور حایل و کشور عایق به کانون اتصال منطقهای گذار میکند. خلق این گفتمان، در ذات خود یک حرکت کنشگرانه در دیپلماسی منطقهای افغانستان تلقی میشود. زیرا که برای نخستینبار افغانستان با درنظرداشت الزامات داخلی و منطقهای، گفتمانسازی مینماید و هویت منطقهایاش را تعریف میکند که اگر برپایه نظریه گفتمان (Discourse Theory) بیندیشیم، چیزی به نام واقعیت از پیش تعیین شده وجود ندارد؛ بلکه این نظام معناها و کلمات است که به واقعیتها شکل میبخشد. بنابراین، خلق گفتمان نوین از موقعیت افغانستان در منطقه ارزشمند است. این گفتمان منطق کلانی را با خود حمل میکند و آن اینکه با صورتبندی این گفتمان، افغانستان میخواهد نقش فعال منطقهای برایش تعریف کند تا دیگر نه جولانگاه رقابتهای منطقهای؛ بلکه پهنه همکاریهای منطقهای باشد. این گفتمان بیشتر از این محاسبه بر میخیزد که تحولات صورت گرفته در نظام بینالملل پسا جنگ سرد، موقعیت افغانستان را دچار دگردیسی کرده است. اکنون موقعیت افغانستان به عنوان کانون درهم تنیدهگی اقتصادی، تمدنی و فرهنگی میان کشورهای منطقه برجسته شده است. ظرفیتهای بالقوه اقتصادی – تجارتی این کشور میتواند افغانستان را طرف مهم ابتکارات منطقهای قرار دهد.
از آنجایی که این گفتمان در عمل تا تبدیل شدن به گفتمان مسلط، با موانع و انسدادهای جدی مواجه است، از همینرو، این گفتمان توسط بسیاریها به نقد نیز کشیده شد. خیلیها گفتند که به دلیل محذورات داخلی افغانستان، این گفتمان نمیتواند جایگاه خود را تثبیت کند و محکوم به شکست خواهد شد. اما برخلاف باور غالب، در چند سال پسین، افغانستان تا حدود زیادی موفق شده است که این گفتمان را به عنوان گفتمان غالب در منطقه تبدیل کند. چنانکه امروز اغلب کشورهای منطقه – از آسیای مرکزی گرفته تا جنوب آسیا و خاورمیانه – افغانستان را پهنه همکاریهای منطقهای میدانند، نه عرصه منازعات و تقابلهای منطقهای. دیگر کمتر کشوری افغانستان را به عنوان کشور حایل یا عایق میشناسد. پیگیری این گفتمان، به افغانستان امکان داده است که از نقطه تقابل و رقابت، به نقطه تعامل و همکاری و از انزوای جغرافیایی و اقتصادی به نقطه درهم تنیدهگی و چهارراه آسیا گذار کند و در نهایت بتواند به جایگاه شایستهای در منطقه دستیابد.
دوم: اتخاذ رویکرد منطقهگرایی پاسخگو در سیاست خارجی افغانستان
از دیدگاه استراتژیک، یکی از مولفههای مهمی که میتواند سرنوشت منطقهگرایی را رقم بزند، تعیین رویکرد منطقهگرایی است. رویکرد منطقهگرایی در موفقیت و شکست سیاست منطقهای نقش تعیین کننده دارد. منطقهگرایی میتواند با رویکرد امنیتمحور یا اقتصادمحور و یا رویکرد تلفیقی دنبال شود. در دوره حکومت کرزی، منطقهگرایی افغانستان بیشتر با نگاه امنیتمحور دنبال میشد. هرچند فوریتهای امنیتی افغانستان تا حدودی این رویکرد را موجه مینمود؛ ولی در عمل به کارگیری این رویکرد نتوانست به نیازهای امنیتی افغانستان پاسخ بدهد وهم نتوانست محدودیت تعامل افغانستان با مناطق پیرامونیاش را بردارد. از همینرو، در دهه تحول رویکرد منطقهگرایی افغانستان عوض شد و از امنیتمحوری به اقتصادمحوری گذار کرد. این رویکرد با تأکید بر اتصال منطقهای، به خصوص با آسیای مرکزی و جنوب آسیا میخواهد که در درازمدت بسترهای منطقهگرایی موثر را فراهم کند. منطق این رویکرد، این است که افزایش حجم تعاملات و پیوندهای اقتصادی افغانستان و منطقه منجر به وابستهگی متقابل اقتصادی میشود. وابستهگی متقابل اقتصادی به عنوان عامل بازدارنده در برابر منابع بیثباتی و ناامنی منطقهای عمل میکند؛ چون در شرایط وابستهگی متقابل، ناامنی متضمن هزینه گزاف است. افزون بر آن، مبادلات تجاری و اقتصادی و به کارگیری رویکرد اقتصادی موجد ادراک مشترک است و در کاهش و حتا رفع سوءبرداشتها میان دولتها نقش مثبت ایفا میکند که از این منظر نیز به همگرایی منطقهای کمک میکند. به این ترتیب، منطقهگرایی اقتصادمحور توانسته است سطح همگرایی و درهم تنیدهگی افغانستان و منطقه را ارتقا بخشد و سبب گشایش مسیرهای ترانزیتی و گشایش پروژههای بزرگ اقتصادی منطقهای به خصوص در مناطق آسیای مرکزی و جنوب آسیا شود. هرچند در عصر حاکمیت گفتمان ژئواکونومیک در پهنه سیاست بینالملل، اقتصادمحوری به الزام آشکار سیاست خارجی کشورهای در حال توسعه تبدیل شده است؛ اما نگارنده به این باور است که اگر منطقهگرایی افغانستان با رویکرد تلفیقی امنیت – اقتصادمحور دنبال شود، بهتر میتواند به الزامات منطقه و نیازهای امنیتی – توسعهای افغانستان پاسخ بدهد. امنیتمحوری در جنوب آسیا و اقتصادمحوری نسبت به آسیای مرکزی.
سوم: تغییر نگرش منطقه نسبت به افغانستان
تا سال ۲۰۱۴، منطقه، افغانستان را خاستگاه ناامنی، تروریسم، مواد مخدر و دهها تهدید دیگر امنیتی تلقی میکرد. اما بعد از ۲۰۱۴ تحت تأثیر گفتمان نوین، یعنی «افغانستان کانون اتصال منطقهای» و نیز به کارگیری رویکرد اقتصادمحور در دیپلماسی منطقهای افغانستان، نگرش حاکم دولتهای منطقه، به ویژه جمهوریهای آسیای مرکزی نسبت به این کشور دچار استحاله شده است. اکنون اغلب کشورهای منطقه، اعم از کشورهای آسیای مرکزی، جنوب آسیا و خاورمیانه، افغانستان را به عنوان شریک همکاریهای منطقهای میدانند. این تغییر نگرش به خصوص در مورد آسیای مرکزی بیشتر برجسته بوده است. چنانکه تا پیش از ۲۰۱۴ جمهوریهای آسیای مرکزی افغانستان را کانون تهدید مینگریستند. اما امروزه در اثر گسترش درهم تنیدهگی اقتصادی میان افغانستان و آسیای مرکزی، اکثریت کشورهای این منطقه به این نتیجه رسیدند که درباره تهدیدات امنیتی افغانستان اغراق شده بود. اکنون آنها افغانستان را به عنوان کانون فرصت و شریک همکاریهای منطقهای خود میدانند. همچنان نگرش همگرایی منطقهای در کنار دوجانبهگرایی در منطقه جا افتاده است. مضاف بر آن، دیپلماسی منطقهای افغانستان تا حدود زیادی این نکته را به کشورهای منطقه قبولانده که سرنوشت همه به همدیگر وابسته است.
چهارم: راهاندازی ابتکارات منطقهای و مدیریت موفقانه سازوکارهای منطقهای
تحرک دیگر دیپلماسی منطقهگرایی افغانستان که تنها به دهه تحول محدود نمیشود، بلکه پیش از آن را نیز احتوا میکند، این بوده است که از یکسو طیف گستردهای از ابتکارات منطقهای را راه انداخته و از سویی هم، در مدیریت ابتکارات و سازوکارهای منطقهای خوب عمل کرده است. افغانستان ضمن عضویت در چندین سازمان منطقهای، خود مبتکر طرحهای مهمی برای تقویت همکاریهای منطقهای بوده است. پروسه قلب آسیا – استانبول و رکا از این طرحها است که در تحقق چشمانداز منطقهگرایی افغانستان و اتصال اقتصادی منطقهای نقش محوری ایفا کردهاند. این ابتکارات بر این بینش استراتژیک پایه گرفتهاند که بتوانند در میزهای منطقهای برای افغانستان نقش محوری را تعریف و تثبیت کنند. همچنان از پتانسیل خود برای حل چالشها و به فعلیت رسیدن فرصتهای بالقوه برای اتصال منطقهای کار گیرد. در این بین، پروسه قلب آسیا کارکرد انکارناپذیری دارد. این سازوکار با ساختار منحصر به فردی که دارد، دقیقاً به مسألهای میپردازد که مانع همگرایی منطقهای و اتصال منطقهای شده است. به سخن دیگر، این پروسه با به کارگیری تدابیر اعتمادسازی هفتگانهاش میخواهد سوءبرداشتها و بیاعتمادیهای موجود در منطقه را به نفع همکاریهای منطقهای متحول بسازد. از سوی دیگر، پروسه قلب آسیا به مثابه سکوی چندجانبه گفتوگو میان کشورهای منطقه و کشورهای فرامنطقه عمل میکند؛ یعنی به نوعی منطقهگرایی و بینالمللگرایی را با هم تعامل میدهد و همسو میسازد. افزون بر این، ایجاد طیف گستردهای از پروسههای چندجانبه، مثل افغانستان – پاکستان – ترکیه، افغانستان – پاکستان – ایران، افغانستان – پاکستان – تاجیکستان، افغانستان – پاکستان – روسیه – تاجیکستان، افغانستان – پاکستان – چین، افغانستان – ایران – تاجیکستان، و افغانستان – هند – امریکا و امثال آن است که در دوره تحول، تعداد این پروسههای چندجانبه افزایش یافت. این پروسهها، برای رفع چالشهای منطقهای، اعتمادسازی و افزایش کارایی مکانیسمهای دیگر و تقویت همکاریها، نقش سازندهای بازی میکنند. قوت دیگر دیپلماسی منطقهای افغانستان در شیوه مدیریت نقش افغانستان در پروسهها و سازمانهای منطقهای تجلی مییابد. از این منظر، به رغم چالشهای موجود، اما افغانستان خوب عمل کرده است. این کشور نگذاشته است که در سکوها/پلتفرمهای مهم منطقهای، منازعات و رقابتهای بازیگران بر منافعش شدید سایه بیفکند. به گونه مثال، در چارچوب پروسه قلب آسیا – استانبول این کشور نگذاشته است اختلافات هند – پاکستان، ایران – عربستان، چین –روسیه – امریکا و سایر بازیگران بر عملکرد و تدام نقشآفرینی این پروسه تبعات سلبی بیافریند.
پنجم: ارتقای جایگاه منطقهای افغانستان و متنوعسازی راههای تجارتی و پایان دادن به محاصره اقتصادی
دیپلماسی منطقهای افغانستان از راه سازوکارهای نهادی و غیرنهادی منطقهای توانسته است تا حدودی افغانستان را از زندان جغرافیایی و محاصره اقتصادی بیرون بکشد. در این میان، گفتمان نوین منطقهگرایی افغانستان و تعقیب رویکرد اقتصادی در دهه تحول امکانات بیشتری در امر متنوعسازی راههای ترانزیتی افغانستان فراهم کرد. پیگیری استراتژی متنوعسازی راههای تجارتی – ترانزیتی در چارچوب سکوها/پلتفرمهای منطقهای افغانستانمحور، چون پروسه قلب آسیا -پروسه استانبول و رکا و دیگر فعالیتهای دیپلماتیک حکومت چون امضای موافقتنامههای همکاری دوجانبه و چندجانبه، زمینه شکستن محاصره اقتصادی افغانستان را فراهم کرده است. عملیاتی شدن پروژههای بزرگ منطقهای، چون چابهار، کاسا یکهزار، تاپی و راه لاجورد، از جمله گامهای مهم تنوعبخشی به راههای ترانزیتی کشور بوده است. همچنان اتصال افغانستان به شبکه خطوط آهن منطقهای مانند راه آهن سه جانبه (تاجیکستان، افغانستان و ترکمنستان)، راه آهن پنج جانبه (تاجیکستان، ایران، افغانستان، چین و قرقیزستان)، افتتاح پروژه راه آهن سنگان – خواف در ایران و گسترش آن به افغانستان و همینطور فعال شدن دهلیزهای هوایی، از اقداماتی است که ضمن تنوع بخشیدن به مسیرهای ترانزیتی، موجبات کاهش وابستهگی به پاکستان را فراهم میکند. در نتیجه، موقعیت افغانستان در معادلات منطقهای ارتقا یافته است.
واپسین سخن اینکه در دهه تحول، دیپلماسی منطقهای افغانستان فعال و پر تحرک عمل کرده است. این دیپلماسی با خلق گفتمان نوین و اتخاذ رویکرد مناسب، نگاه منطقه به افغانستان را تا حدود زیادی متحول کرده است. با تنوعبخشی به راههای ترانزیتی و گشایش پروژههای منطقهای، جایگاه افغانستان در معادلات منطقهای را بهبود بخشیده است. اما از آنجا که منطقه ما کماکان درگیر آشوب و متلاطم است، هنوز هم واگرایی، منازعه و استیلای قواعد بازی حاصل جمع صفر/برد – باخت از مختصات بارز منطقه ما را میسازد. هنوز هم بیاعتمادیها و سوءبرداشتها در ذهنیت نخبهگان دولتهای منطقه مستولی است. بنابراین، دیپلماسی منطقهای افغانستان کماکان راه دراز و پر خم و پیچی در پیش دارد.