ارزیابی نظام‌های فدرالی (۵)
دکتور محمد‌داود یار
فدرالیسم نظام سیاسی‌ای نیست که به یک‌باره‌گی به وجود آید و برای همیشه ثابت باقی بماند، بلکه این نظام، در موازات اوضاع و احوال متغیر سیاسی-اجتماعی، قدم‌به‌قدم تکامل می‌یابد. قوانین اساسی بعضی از نظام‌های فدرالی با گذشت زمان رسماً مورد تعدیل قرار گرفته و ابعاد و خصوصیات تازه‌ای یافته‌اند. در موارد دیگر، نظام‌های فدرالی، بدون این‌که به تعدیل قانون اساسی دست بزنند، تحولات مهمی را در عمل پیاده کرده‌اند. در شمار عواملی که به چنین تحول و تکامل نظام‌های فدرالی منجر می‌شوند، می‌توان از عوامل ذیل نام برد: ۱) ایجاد واحدهای فدرالی جدید در کنار واحدهای موجود؛ ۲) توسعه شهرها و شهرنشینی؛ ۳) تحولات عمده نفوس و اقتصاد؛ ۴) ظهور تکنولوژی‌های جدید؛ ۵) انکشافات سیاسی عمده در سطح داخلی و بین‌المللی؛ ۶) و قوام روزافزون تجربه دموکراسی.
ایالات متحده امریکا، قدیمی‌ترین نظام فدرالی جهان، توانسته است با قانون اساسی که ۲۰۰ سال عمر دارد، به موجودیت خود ادامه دهد. در طول این ۲۰۰ سال، به رغم تحولات عظیم در حیات سیاسی – اجتماعی و پرستیژ و معاملات جهانی آن کشور، متن اولیه قانون اساسی آن به جای خود باقی مانده و تنها ۲۷ تعدیل به آن افزوده شده است. قابل یادآوری است که پس از قانون اساسی کشور موناکو، قانون اساسی ایالات متحده کوتاه‌ترین قانون اساسی جهان به شمار می‌رود. متن این قانون دارای ۴۵۴۳ کلمه بوده و تعدیلات آن شامل ۳۰۴۸ کلمه (به شمول امضاها) می‌باشد. کشور هند در طول ۶۰ سال حیات سیاسی مستقل، ۹۴ تعدیل را در قانون اساسی خود گنجانده است. برازیل از زمان کسب آزادی (۱۸۲۲ میلادی) تا کنون، هفت قانون اساسی جدید و مختلف داشته است. تعداد قوانین اساسی جدید در مکسیکو از زمان کسب استقلال تا امروز به ۶ و از ونزویلا به ۲۶ می‌رسد. این ارقام می‌رسانند که بعضی ممالک، استمرار قانون اساسی فدرالی خود را حفظ کرده‌اند، برخی دیگر در نتیجه بروز انقلابات و غصب قدرت توسط نظامیان، قوانین اساسی خود را چندین بار سر از نو تدوین نموده‌اند.[۱] علاوه بر آن، چنان‌که در صفحات بعدی وضاحت بخشیده خواهد شد، تعداد واحدهای شامل در فدراسیون‌ها نیز در طول زمان تغییر فاحش کرده است. در کل، می‌توان گفت که صرف نظر از میزان تغییرات رسمی قوانین اساسی، همه فدراسیون‌های جهان با گذشت زمان طوری دست‌خوش تغییر و تحول شده‌اند که محتملاً بنیادگذاران آن‌ها را امروز به تعجب واخواهد داشت. در بدو تاسیس، در نظر بود که ایالات متحده و استرالیا شکل و ساختار فدراسیون‌های غیرمتمرکز را داشته باشند؛ ولی نظام‌های فدرالیستی این دو کشور به‌زودی ماهیت متمرکز را به خود اختیار کردند. برعکس، کانادا که در بدو امر در نظر بود دارای نظام فدرالی متمرکز باشد، با گذشت زمان به نظام فدرالی غیرمتمرکز مبدل شده است.
ظهور تکنولوژی‌های جدید انتقالات و مخابرات در فدراسیون‌های معمر و پیش‌رفته، بُعد فاصله‌های منطقه‌ای را کاهش داده و انکشاف جوامع برخوردار از شعور سیاسی شامل در آن‌ها را شکل و پویایی تازه بخشیده است. به همین ترتیب، برخی از مناطق ممالک فدرالی که در گذشته بی‌اهمیت پنداشته شده و به کنار رانده شده بودند، در نتیجه تحولات تکنولوژیکی، امروز اهمیت به‌سزایی کسب کرده و نقش مهمی را در فدراسیون‌های مزبور برعهده گرفته‌اند (مناطق غربی ایالات متحده و کانادا و مناطق شمالی برازیل، نمونه‌های بارز چنین تحولات‌اند). در سوی دیگر، ظهور دو جنگ در سطح جهان، نظام‌های فدرالی و سایر ممالک شامل در جنگ را وادار ساخت تا مساعی خود را در راه بسیج سرتاسری – ملی افزایش دهند. این امر بالنوبه، به تقویت مرکزیت سیاسی در این کشورها انجامید. علاوه بر آن، ظهور دولت‌های رفاهی (welfare state) نیز نقش حکومت‌های مرکزی را در ممالک فدراسیونی و غیرفدراسیونی افزایش بخشید.
مزید بر آن‌چه در بالا گفته آمد، پیدا است که تطبیق و تجربه دموکراسی در ممالک فدرالیستی نقش مهم و به‌سزایی را در شکل‌گیری و تحول نظام‌های فدرالی برعهده داشته است. ظهور و تطبیق دموکراسی در مکسیکو و برازیل سبب شده است تا قدرت سیاسی در این دو کشور به مراکز و احزاب متعدد انتقال یابد. این امر، بالنوبه، به تقویت شیوه حکومت‌داری فدرالی در آن دو کشور کمک کرده است. هند به رغم پیش‌بینی‌های بدبینانه برخی از منتقدان، بزرگ‌ترین دموکراسی جهان را در چهارچوب نظام فدرالی حفاظت کرده و جلو ظهور بحران‌های سیاسی دوام‌دار در آن کشور را گرفته است. معذالک، حکومت‌داری امروز در هند، با حکومت‌داری‌ای که در آن حزب کانگرس حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی آن کشور را در انحصار خود داشت، بسیار تفاوت دارد.
ثبات و برجایی نظام فدرالی
فدرالیسم نظامی نیست که بتوان آن را همیشه و در همه شرایط و احوال بهترین نظام پنداشت. علاوه بر آن، نسخه خاصی که بتوان آن را بهترین نسخه نظام فدرالیستی معرفی کرد، وجود ندارد. معذالک، فدرالیسم برای دموکراسی‌های بزرگی که نفوس زیاد و یا قلمرو وسیع دارند، مناسب و مطلوب ثابت شده است. علاوه بر آن، فدرالیسم در کشورهایی که از اقوام مختلف و نفوس غیرمتجانس تشکیل شده‌اند، از مزیت خاصی برخوردار است. در ممالک برخوردار از تنوع اتنیکی – فرهنگی، این نظام به فروکشی و کاهش تنش‌ها و کش‌مکش‌های دوام‌دار سیاسی کمک کرده است. موفقیت نظام فدرالی، در دراز‌مدت بسته‌گی بدین دارد که بخش اعظم نفوس خود را عضو واحد بزرگ ملی احساس کرده و خود را بیرون و یا بیگانه با نظام فدرالی تصور نکنند. همچنان، برای این‌که نظام فدرالی با گذشت زمان رشد کرده و ریشه‌دار شود، وجود جمعیت‌های سیاسی بالنده و رهبران مردم‌محور در سطح مناطق، لازمی به نظر می‌رسد.
با توجه به نکات فوق، می‌توان استنتاج کرد که فدرالیسم نه برای همه ممالک، بلکه برای عده‌ای از آن‌ها مناسب و مطلوب به نظر می‌رسد. فدرالیسم، شیوه یا شگرد دموکراتیک حکومت‌داری است که زیربنای آن را قانون اساسی فدرالی و کارکرد آن را پیروی از حکومت قانون تشکیل می‌دهد. دعوای وجود و تطبیق فدرالیسم در کشوری که از دموکراسی برخوردار نیست، اغلب چیزی جز ریا و تظاهر نیست. معذالک، می‌توان مواردی را سراغ کرد که در آن‌ها ساختارهای فدرالیستی در اوضاع نیم‌خام دموکراسی نیز حیات و بالنده‌گی داشته‌اند.
این امر تصادفی نیست که نظام‌های دموکراتیکی که نفوس‌شان به‌طور قابل ملاحظه‌ای از ۱۰۰ میلیون تجاوز می‌کند، شیوه حکومت‌داری فدرالیستی را برگزیده‌اند (جاپان و اندونیزیا بزرگ‌ترین دموکراسی‌های غیر‌فدرالی جهان‌اند؛ ولی این دو کشور به مناطق مختلف تقسیم شده و بر همین بنا، در چهارچوب ترتیبات خاص بین حکومت مرکزی و ادارات منطقه‌ای، اداره می‌شوند). همه دموکراسی‌های قاره‌ای (ایالت متحده، استرالیا، و هند) فدرالی‌اند. چنین به نظر می‌رسد که مدیریت موثر امور در حکومت‌های انتخابی، به وسعت ساحه و نفوس حکومت‌داری بسته‌گی دارد. به عبارت دیگر، موثریت اجرایی و اداری حکومت‌داری در نتیجه وسعت ساحه و نفوس حکومت‌داری رو به کاهش می‌رود. علاوه بر آن، دیده می‌شود که تعدد و تنوع گروهای فرهنگی/اتنیکی (مخصوصاً گروه‌های اتنیکی‌ای که در مناطق مشخص متوطن‌اند) در نظام‌های دموکراتیک اکثراً با تقاضاها و فشارهایی مواجه‌اند که چنین گروه‌ها در راستای کسب صلاحیت‌های بیشتر فرهنگی و تحقق حکومت خودی محلی (self-governance) به عمل می‌آورند. در نتیجه چنین تقاضاها، امروز فدرالیسم در بسیاری از کشورهایی که قبلاً خاصیت مرکزی و واحد داشته‌اند، علاقه روزافزون مردم و دولت‌مردان را به خود جلب می‌کند. همچنان، کشورهایی که در حال انتقال بوده و در راه استقرار دموکراسی قابل دوام قدم بر‌می‌دارند، فدرالیسم را بدیلی مناسب در برابر تمرکز قدرت می‌پندارند.
بدیهی است که موفقیت نظام‌های دموکراتیک فدرالی، همانند موفقیت دموکراسی‌های واحد-مرکزی، به وجود زمینه‌های مطلوب فرهنگی نیاز دارد. در شمار این زمینه‌های فرهنگی می‌توان از رعایت حکومت قانون، احترام به حقوق اقلیت‌ها و احساس هویت مشترک میان مردمان یک خطه نام برد. این‌که دموکراسی در کجا و تحت چه شرایط می‌تواند بقا داشته باشد، مطلبی است که قضاوت قطعی درباره آن مشکل به نظر می‌رسد. معذالک، حقیقت مسلم این است که حکومت‌داری نزدیک به مردم و جوابگو به آرمان‌های اجتماع، جز از طریق تطبیق انتخابات آزاد (دموکراسی) و رعایت اصل تفویض صلاحیت به محلات از راه دیگری تامین شده نمی‌تواند. تعداد نظام‌های دموکراتیک در جهان امروز به‌مراتب بیشتر از آن‌چه است که چهل سال قبل از امروز وجود داشت. ۶۰ سال قبل از امروز، تعداد زیادی از ناظران جهانی در مورد دوام کشور هند به‌حیث یک نظام دموکراتیک صلح‌آمیز، اظهار شک و تردید می‌کردند، ولی چنان‌که امروز پیدا است، هند توانسته است به رغم چنین تردیدها و عقب‌گرد‌های مؤقت، نظام دموکراتیک خود را حفظ کرده و بهبود بخشد. مزید بر این، در این شکی نیست که دوام و بالنده‌گی نظام دموکراسی در هند مولود پذیرش فدرالیسم در آن کشور است.
با وجود این، باید متذکر شد که بعضی از نظام‌های فدرالی در گذشته، خاصتاً در مراحل اولیه تاسیس، با ناکامی مواجه شدند. دلیل ناکامی این نظام‌های فدرالی را می‌توان در عوامل ذیل جست‌وجو کرد: ۱) فقدان تجربه کافی دموکراتیک؛ ۲) نداشتن تاریخ طولانی مشترک به‌حیث کشور واحد؛ ۳) نبود احساس هویت مشترک قوی بین گروه‌های مردمی. باید گفت که فدراسیون‌های پساکمونیستی و پسااستعماری در نتیجه تنش‌های موجود در دموکراسی‌های نوبنیاد، به ناکامی انجامیدند. مزید بر این، شکی نیست که عوامل دیگری، نظیر عدم توازن شدید میان واحدهای مشموله فدراسیون‌ها و ضعف مهلک حکومت‌های مرکزی نیز در امر ناکامی نظام‌های فدرالی پساکمونیستی و پسااستعماری نقش مهمی را برعهده داشته‌اند. در این موارد، هویت‌های محلی به‌مراتب قوی‌تر از هویت بزرگ‌تر ملی بوده و این دو هویت یا با یک‌دیگر سازگاری نداشته‌اند و یا در ذهنیت مردم و سیاست‌مداران، مخالف یک‌دیگر پنداشته شده‌اند. ناکامی چنین نظام‌های فدرالی یا به تجزیه و جدایی انجامیده و یا به اخراج واحد مشموله منتج گردیده است (نظیر خروج سنگاپور از مالیزیا در سال ۱۹۶۵میلادی).
ادامه دارد…
[۱] یاداشت مترجم: باید گفت که ثبات و دوام قانون اساسی کشورها، چه فدرالی و چه غیر آن، ثبات و دوام سیاسی آن ها را تداعی می‌کند. الغای پشت به پشت قانون اساسی و تدوین قوانین اساسی جدید حاکی از آن است که کشور مورد نظر دچار آشوب و بحران بوده و هنوز به ثبات و پختگی سیاسی نرسیده است. در این‌جا بی ارتباط نیست اگر از این دریچه نگاهی به کشور خود، افغانستان، بیاندازیم: آشوب‌ها و تغییر نظام از سال ۱۹۱۹ تا امروز به تدوین ۱۰ قانون اساسی در افغانستان منجر شده اند. آقای سرور دانش در کتابی که در باره تاریخچه قوانین اساسی افغانستان نوشته، ده قانون اساسی افغانستان را به سه گروه طبقه بندی کرده است:
الف- نظامنامه اساسی سال ۱۳۰۱ و ۱۳۰۳ و اصول اساسی سال ۱۳۱۰ نسل اول قوانین اساسی افغانستان است که از نظر شکلی و از نگاه محتوایی شباهت‌های زیادی با همدیگر دارد و برای مدت نسبتا طولانی یعنی ۴۳ سال در کشور نافذ بوده است.
ب- قوانین اساسی سالهای ۱۳۴۳ و ۱۳۵۵ و ۱۳۶۶ با تعدیل آن در ۱۳۶۹ و قانون اساسی ۱۳۸۲ نسل دوم و مدرن قوانین اساسی کشور است که باز هم علیرغم تفاوت نظام‌های سیاسی، در شکلیات و در نورم‌های حقوقی و حتی در ادبیات و شیوه تدوین و اصطلاحات، مشترکات فراوانی با هم دارند و در طول نیم قرن اخیر و در مقاطع مختلف و متفاوت در کشور نافذ بوده اند.
ج- اصول اساسی جمهوری دموکراتیک در سال ۱۳۵۹ که تا ۱۳۶۶ نافذ بود و اصول اساسی دولت اسلامی در سال ۱۳۷۲ که به توشیح نرسیده و نافذ نگردید، گروه سوم است که هر کدام برای یک دوره موقت تدوین شده و از دو نظام سیاسی متضاد نمایندگی می‌کند و در عین حال نشان دهنده دو دوره بحرانی در تاریخ سیاسی کشور است.
