نهادها و پروسه‌های روابط بین‌حکومتی در نظام فدرالی (۹)
ترجمه و تدوین: دکتور محمد‌داوود یار
فدراسیون‌ها برای تنظیم روابط بین‌حکومتی خود از نهادها و پروسه‌های مختلف و متعدد استفاده می‌کنند. در بعضی از فدراسیون‌ها این نهادها و پروسه‌ها شکل رسمی داشته و حتا در قانون اساسی درج و زمینه‌سازی شده‌اند. در اکثر موارد، نهادها و پروسه‌های تنظیم روابط بین‌حکومتی صبغه غیررسمی دارند. اکثر نظام‌های فدرالی روابط بین‌حکومتی را با استفاده از ابزارهای سیاسی و قانونی متعدد و متنوع در عمل پیاده می‌کنند.
هسته اصلی روابط بین‌حکومتی را معمولاً روابط عمودی میان حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی تشکیل می‌دهد. چنین به نظر می‌رسد که روابط افقی میان واحدهای فدرالی نظام‌های فدرالی (روابط بین‌ایالتی) در عمل حایز اهمیت کمتر بوده و انکشاف زیادی نکرده‌اند. تا جایی که روابط بین‌ایالتی مطمح نظرند، باید گفت که این روابط اغلب بر همکاری‌های منطقهای میان بعضی از واحدهای فدرالی تمرکز یافته‌اند. در برخی از نظام‌های فدراسیونی (نظیر سویس و کانادا) واحدهای فدرالی دارای مانیسم‌هایی‌اند که با استفاده از آن‌ها انکشاف اقتصادی را تشویق و مواضع مشترک را در امر معامله با حکومت مرکزی اختیار می‌کنند (البته تحقق این هدف، در صورتی که منافع واحدهای فدرالی باهم در تضاد باشد، مشکل خواهد بود).
در اکثر فدراسیون‌ها شبکه یا شبکه‌های انبوه و متراکم روابط بین‌حکومتی وجود دارد، از جمله روابط بین سران حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی، روابط بین وزرا، روابط بین سایر ماموران منتخب در سطح فدرال و ایالات، روابط بین مقام‌های بلندپایه ملکی، روابط بین مشاوران سیاست‌گذاری و روابط بین ادارات و مدیران امور محلی. در بسی موارد، روابط بین‌حکومتی در بلندترین سطح، توسط رییسان حکومت‌ها و وزرای کلیدی کابینه به پیش برده می‌شود:
- روسای حکومت‌های مرکزی و ایالتی روابط بین‌حکومتی خود را اغلب به کمک دفتری به پیش می‌برند که در جنب دفتر رییس حکومت قرار دارد. (این دفتر اکثراً جزو دفتر کابینه و یا وزارت داخله بوده و توسط یک وزیر اداره می‌شود). در بسی فدراسیون‌ها رییس حکومت فدرال و روسای حکومت‌های ایالتی به‌طور منظم ملاقات می‌کنند. این ملاقات‌ها و مجالس می‌توانند در امر انکشاف روابط و حل مسایلی که در عرصه روابط بین‌حکومتی ظهور می‌کنند، بسیار مفید واقع شوند.
- وزرای مالیه حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی نقش برازنده‌ای را در پیش‌برد امور و حل قضایای فدرالیسم مالی و سایر امور اقتصادی برعهده دارند. این وزارت‌ها، اکثراً دارای دفتر ویژه‌ای‌اند که به پیش‌برد امور مالی-اقتصادی بین‌حکومتی اختصاص یافته‌اند. ارتباط و همکاری میان ماموران مالی حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی در اکثر موارد به سطح بالا انکشاف یافته و به‌طور سیستماتیک و منظم به پیش برده می‌شود.
- سایر وزرای کابینه نیز، در هر دو سطح حکومت‌داری، در ارتباط با مسایل مورد علاقه وزرات‌های مربوطه خود، با هم‌دیگر در تماس بوده و به مشوره، مذاکره و همکاری می‌پردازند.
ایالات متحده امریکا دارای مکانیسم یا سیستم فدرالیسم اجرایی نیست. نبود فدرالیسم اجرایی در این کشور، خاصتاً در سطح رییس جمهور و حاکمان ایالات، چشم‌گیر است. از این نگاه، ایالات متحده در جهان یک استثنا است. سایر نظام‌های فدراسیونی نوع ریاستی – کانگرسی در امریکای لاتین و نایجیریا، دارای ترتیبات و طرزالعمل‌های مشخص و ساختاری‌ای‌اند که روابط فدراسیونی (همکاری و مشوره) را در سطح رییس جمهور و روسای اجراییه ایالات تامین می‌کنند.
مذاکره و مشوره درباره مسایل و موضوعات عمده کشوری از جمله امور مهمی‌اند که برعهده رهبران بلندپایه سیاسی است. برای این‌که مذاکرات رهبران بلندپایه مرکزی و ایالات به موفقیت بینجامد، لازم می‌افتد تا آنان در باب مطالب مطرح بحث آماده‌گی کافی و همه‌جانبه داشته باشند. همچنان، ضروری است که فیصله‌های سطوح بالای رهبری شکل عملی اختیار کرده و مورد تطبیق و پی‌گیری قرار گیرند. بدین دلایل، در رده‌های پایین‌تر از سطح رهبری، روابط بین‌حکومتی گوناگونی وجود دارند که هدف آن‌ها را در بعضی موارد طرح جزییات پالیسی و در موارد دیگر تدویر، تطبیق و پی‌گیری امور و برنامه‌ها تشکیل می‌دهد. مکانیسم‌هایی که چنین روابط بین‌حکومتی را تقویت نموده و امکان‌پذیر می‌سازند، جنبه‌های متعددی را در بر می‌گیرند، نظیر امکانات سازمانی، تشکیلاتی، تطبیقی، حقوقی و سیاسی تصامیمی که در نتیجه این روابط عرض اندام می‌کنند. عده‌ای از فدراسیون‌ها در این زمینه به نوآوری‌های سازمانی دست زده که در سطح بین‌المللی توجه عاملان امور فدرالی را به خود جلب کرده‌اند. به‌طور مثال، استرالیا کمیسیون مستقلی را به منظور تحلیل و ارزیابی ظرفیت‌ها و نیازهای مالی ایالات آن کشور ایجاد کرده است. این کمیسیون تعداد زیادی از متخصصان امور مالی و مالیاتی را استخدام کرده است و وظیفه دارد تا در مورد کمک هزینه‌های حکومت مرکزی به ایالات توصیه و سفارش تهیه کند. مزید بر این ساختار، استرالیا شورایی را برای تصدیق اعطای قرضه به ایالات به وجود آورده است. این شورا موظف است تا درخواستی قرضه‌های ایالات را مورد بررسی قرار داده و نظر خود را در مورد صحت و ضرورت چنین قرضه‌ها به حکومت مرکزی ارایه کند. همچنان، در این کشور شورایی به نام شورای حکومت‌های استرالیا وجود دارد. این شورا، به کمک یک منشی، نخست‌وزیران و سایر وزرای ایالات را غرض مشوره و مذاکره گردهم آورده و همکاری و تفاهم میان ایالات را سهولت می‌بخشد. فدراسیون سویس، دارای شورایی است که به نام شورای کانتون‌ها یاد می‌شود. این شورا به منظور بحث درباره مسایل موجود بین کانتون‌ها و هماهنگی مواضع آن‌ها در برابر حکومت مرکزی ایجاد شده است. باید یادآور شد که موفقیت چنین نهادهای دایمی تا حدود زیادی به زمینه‌ها و قرینه‌های سیاسی و مسایلی که این نهادها با آن‌ها سر‌و‌کار دارند، بسته‌گی دارد. به عبارت دیگر، موفقیت نهادهایی که غرض پیش‌برد روابط بین‌حکومتی ایجاد می‌شوند، از یک سو به فرهنگ سیاسی (همکاری یا رقابت میان ایالات) بسته‌گی دارد و از سوی دیگر تابع سهولت و پیچیده‌گی موضوعاتی است که در چنین روابط مطرح می‌شوند.
فدرالیسم مبتنی بر اجبار و فدرالیسم استوار بر مشوره
حکومت مرکزی در بعضی از فدراسیون‌ها از حاکمیت و قدرت قابل ملاحظه‌ای برخوردار است. در چنین فدراسیون‌ها، حکومت مرکزی در روابط خود با واحدهای فدرالی از احاله و اجبار استفاده می‌کند. در سایر فدراسیون‌ها، بین حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی مساوات بیشتری وجود دارد. عمل‌کرد این نوع فدراسیون‌ها بیشتر بر مشوره و اجماع در امور و فیصله‌های مشترک بنا نهاده شده است. در حالی که حیات سیاسی کلیه نظام‌های فدرالی را ترکیبی از همکاری و تعارض بین حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی رقم می‌زند، فضای سیاسی‌ای که روابط بین‌حکومتی در آن شکل و محتوا اختیار می‌کند، از یک فدراسیون تا فدراسیون دیگر به‌گونه قابل ملاحظه‌ای تفاوت دارد.
در برخی از فدراسیون‌ها صلاحیت‌های تقنینی مرکزی (مثلاً وجود صلاحیت‌های متقارن بین مرکز و ایالات) حاکمیت حکومت مرکزی را بر واحدهای فدرال تضمین می‌کند. در بعضی موارد، حکومت مرکزی با استفاده از قدرت هزینه‌ای قوی خود تصامیم حکومت‌های ایالتی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در برخی دیگر از حالات، حکومت مرکزی واحدهای فدرال را از طریق اعطای کمک‌های فدرالی، مجبور به اطاعت از اوامر و سیاست‌های خود می‌سازد. بدین ترتیب، حکومت مرکزی می‌تواند با استفاده از چنین صلاحیت‌ها، به‌طور یک‌جانبه دست به تصویب قوانین، اصول و لوایح زده و از این طریق، تصامیم و اجراآت واحدهای فدرال را چنان‌که می‌خواهد، جهت و محتوا بخشد. ممکن است واحدهای فدرالی با استفاده از مکانیسم‌های روابط بین‌حکومتی در راه تحدید این صلاحیت‌های حکومت مرکزی کوشش به عمل می‌آورند، ولی موفقیت آن‌ها در این راستا به این امر بسته‌گی خواهد داشت که آیا آن‌ها قادر خواهند بود تا حمایت سیاسی رای‌دهنده‌گان و سایر حلقه‌های موثر را به سوی خواست‌ها و اهداف خود جلب کنند یا خیر. نظام فدرالی ایالات متحده دارای خصوصیات متعدد فدرالیسم مبتنی بر اجبار است و از آن‌جایی که در این کشور نهادهای روابط بین‌حکومتی وجود ندارد، یگانه راهی که ایالات می‌توانند از طریق آن منافع و خواسته‌های خود را در ارتباط با حکومت مرکزی بر کرسی بنشانند، جلب حمایت و همکاری کانگرس است. در فدراسیون‌های قویاً مرکزی که حکومت‌های ایالتی در آن‌ها بسیار ضعیف‌اند (نظیر مالیزیا) تعداد بسیار معدود نهادهای بین‌حکومتی وجود داشته و اهمیت دیالوگ بین‌حکومتی در آن‌ها در درجات بسیار پایین قرار دارد.
در سایر نظام‌های فدرالی، عرصه عمل حکومت مرکزی محدود ساخته شده است. در این نظام‌ها، حکومت مرکزی مجبور است شیوه و رفتار مشوره‌ای و همکاری را در پیش گیرد. این روش، عموماً سرمایه سیاسی واحدهای فدرالی (صلاحیت‌های ایالتی، پارتی‌بازی و بنده‌نوازی رهبران ایالتی و بنیه قوی ایالات) را منعکس می‌سازد. مزید بر این، درزها و شکاف‌های قوی منطقهای نیز سبب می‌شود تا حکومت مرکزی شیوه نرمش، مشوره و همکاری را در برابر واحدهای فدرالی اختیار کند (در این راستا هند و کانادا مثال‌های برجسته‌اند). بعضی از فدراسیون‌ها (آلمان، سویس و افریقای جنوبی) از فرهنگ همکاری بلندتر برخوردارند. در این ممالک، همکاری بین ایالات و حکومت مرکزی، در بسی موارد، در قانون اساسی گنجانیده شده و حیثیت قانونی و ساختاری را کسب کرده است. معهذا، مثال آلمان نشان می‌دهد که چگونه اختلافات عمیق و دوام‌دار می‌تواند به تضعیف این فرهنگ منجر شود. حیات سیاسی در کانادا، استرالیا، هند، مکسیکو و برازیل تا حدود زیادی با اختلاف و کش‌مکش همراه است. ریشه‌های این اختلافات در شیوه عمل‌کرد نهادها و خصوصیات اجتماعی این کشورها نهفته است. با وجود این، مسایل و موضوعات زیادی در این ممالک وجود دارد که وارسی آن‌ها برای هر دو سطح حکومت‌داری اهمیت داشته و نیاز به همکاری و توافق بین آن‌ها را تقویت می‌کند.
