وحدت و تنوع در فدرالیسم (۱۰)
ترجمه و تدوین: دکتور محمد‌داوود یار
الف) چالش وحدت
چالش وحدت سیاسی و حفظ آن در کلیه نظام‌های فدرالی مطرح بحث است. این چالش به‌خصوص در فضای سیاسی که در آن تفاوت‌های قابل ملاحظه طبقاتی، زبانی، اتنیکی، مذهبی و منطقهای بین مردم کشور وجود داشته باشد، جدی می‌شود. باید گفت که وحدت ملی و حفظ آن نه‌تنها در نظام‌های فدرالی، بلکه در نظام‌های غیرفدرالی نیز مطرح است. در هر دو نوع نظام، این چالش می‌تواند گاهی چنان شدت اختیار کند که به حرکات تجزیه‌طلبی سیاسی منجر شود.
در بحث‌های گذشته گفته شد که نظام‌های فدرالی از نگاه نوع نهادها و ساختار‌های اجتماعی با هم‌دیگر تفاوت‌های قابل ملاحظه دارند. بر‌اساس تجانس یا عدم تجانسی که بین شهروندان فدراسیون وجود دارد، می‌توان دو حالت ذیل را تشخیص داد:
- بعضی از فدراسیون‌ها دارای تجانس نسبی مردمی بوده و شهروندان آن‌ها از احساس قوی و تزلزل‌ناپذیر وحدت ملی برخوردار‌ند. در این فدراسیون‌ها، مساله وحدت، موضوع عمده را تشکیل نداده و فشار نیروهای سیاسی آن‌ها اکثراً در مسیر تمرکز بیشتر قدرت به راه می‌افتد.
- سایر فدراسیون‌ها با میزان بلند عدم تجانس مردمی مقابل بوده و شهروندان آن‌ها خود را به گروه‌های مشخصی که دارای فرهنگ و دیدگاه‌های متفاوت‌اند، مربوط و منسوب می‌دانند. در چنین فدراسیون‌ها، امکان دارد اعضای گروه یا گروه‌های خاصی خود را صاحب هویتی بدانند که با آن‌چه به نام هویت ملی یاد می‌شود، غیر‌قابل انطباق پنداشته شود. طبیعی است که در چنین حالتی، بین هویت گروهی و هویت ملی تنش وجود خواهد داشت. دینامیسم و ریشه این تنش خصوصاً در حالتی که گروه‌های مشخص فرهنگی در حوزه‌های خاص جغرافیایی تمرکز داشته باشند، عمیق‌تر خواهد بود.
نهضت استقلال ایرلند در قرن نوزدهم، جنگ داخلی سودان جنوبی، شورش مردمان منطقه باسک در دوران دیکتاتوری فرانکو و شورش جنگ‌جویان تامیل در سریلانکای امروز همه مثال چالش‌هایی‌اند که ممالک دارای نظام واحد-مرکزی با آن مقابل بوده‌اند. ایالات متحده، نایجریا و پاکستان در دوران جنگ داخلی و کانادا با موجودیت تحرکات تجزیه‌طلبانه در ولایت کِبک آن کشور، مثال‌های فدراسیونهاییاند که در ارتباط با مساله وحدت با اِشکال مواجه بوده‌اند. نگاهی به تاریخ نظام‌های سیاسی جهان می‌رساند که هرچند احتمال تجزیه و تجزیه‌طلبی در نظام‌های فدرالی وجود دارد، معهذا، تحرکات تجزیه‌طلبی، عملاً بیشتر در ممالک واحد-مرکزی ظهور نموده‌اند.
ب) سرکوب تنوع و کوشش در راه یک‌سان‌سازی هویت‌های نامتجانس
ممالک مختلف جهان برای مقابله با چالش‌های عمده‌ای که در برابر وحدت ملی ظهور می‌کنند، از وسایل و سیاست‌های مختلفی کار گرفته‌اند. در شمار این وسایل می‌توان از سرکوب خواسته‌های هویتی مردم، محرومیت و سرزنش اقلیت‌ها و کوشش در راه ادغام و امتزاج شهروندان در قالبی که هویت ملی پنداشته می‌شود، نام برد. روشن است که چنین سیاست‌ها عموما معضل را بزرگ‌تر ساخته و به نارضایتی بیشتر و در نهایت به خشونت و تحرکات تجزیه‌طلبانه می‌انجامد.
بعضی از ممالک، به‌ویژه ممالک غیردموکراتیک، سعی کرده‌اند تا چالش‌هایی را که به زعم خودشان در برابر وحدت ملی ظهور کرده، از طریق ادغام و انحلال گروه‌های فرعی در فرهنگ متداول و یا از طریق سرکوب آزادی‌های سیاسی حل کنند. در حالی که در طول تاریخ، سیاست انحلال و ادغام (مثلاً به وسیله ترویج زبان اکثریت) در برخی موارد موفق ثابت شده است، چنین سیاست‌ها اکثراً با خطر ایجاد خشم و ناخشنودی مردم همراه بوده و احساس بیگانه‌گی را در بین گروه‌های اجتماعی بیشتر دامن زده است. معمولاً تطبیق سیاست ادغام و انحلال در مورد مهاجران تازه‌وارد به یک کشور با موفقیت بیشتر همراه است (در ایالات متحده، همه مهاجران، دیر یا زود زبان انگلیسی را آموخته و پس از دو سه نسل زبان بومی خود را فراموش می‌کنند). اما گروه‌هایی که مدت‌های طولانی در یک قلمرو زنده‌گی کرده و احساس و ریشه‌های قوی منطقهای-فرهنگی دارند، در برابر چنین سیاست‌ها مقاومت نشان می‌دهند. در صورتی که سیاست ادغام و انحلال، ناخشنودی این گروه‌ها را به بار آورده و اگر این ناخشنودی از طرق صلح‌آمیز چاره‌سازی شده نتواند، روشن است که روزی کار به خشونت خواهد کشید.
ج) استقبال از تنوع
وحدت و همبسته‌گی ملی ایجاب می‌کند تا افراد ملت در باب امور کلیدی حیات ملی (که گاهی به نام منافع ملی یاد می‌شود) متفق و هم‌پیمان بوده و در مسیر واحد عمل کنند. در سوی دیگر، تنوع مردمی/فرهنگی در یک کشور طبعاً به ظهور نیازها، آمال و آرزوهای متفاوت و بعضاً متعارض می‌انجامد. از این‌جا است که ممالک چندین‌ملیتی با معضل تعارض میان تنوع مردمی و اتحاد و همه‌گانی ملی مواجه می‌شوند. خوش‌بختانه در عمل راه‌هایی وجود دارد که می‌توان با استفاده از آن‌ها تعارض میان اتحاد ملی و تنوع مردمی را از میان برداشت و یا اقلاً تخفیف بخشید و اتحاد و تنوع را مکمل و متمم هم‌دیگر ساخت. همه این راه‌ها از معبر ناهموار دموکراسی و حوصله‌مندی دوام‌دار سیاسی عبور می‌کنند. نظام‌های دموکراتیک، به شمول نظام‌های دموکراتیک فدرالی، در صورت برخورد با معضل تعارض میان تنوع و اتحاد، می‌توانند از طریق تشویق و ایجاد روحیه شهروندی همه‌گانی به آن‌چه نایل آیند که می‌توان آن را به نام ملیت مبتنی بر قرارداد سیاسی یاد کرد. احساس ملیت سیاسی، از طریق تحمل، همکاری و سازنده‌گی سیاسی-فرهنگی رهبران و شهروندان تقویت می‌شود و این امکان را به وجود می‌آورد که ساکنان یک کشور، احساس و موضع شهروندی ملی خود را با سایر هویت‌هایی که خود را به آن‌ها نسبت می‌دهند، هماهنگ و سازگار احساس کنند. عامل اصلی که اتحاد ملی و تنوع مردمی/فرهنگی را باهم آشتی می‌دهد، استقبال از تنوع به حیث ارزش و سرمایه ملی است. تنوع مردمی/فرهنگی در فضای ملیت سیاسی سرمایه‌ای است که شیرازه‌های وحدت و فلاح ملی را قوت می‌بخشد، حدود و صغور همکاری‌های همه‌گانی را وسیع و وسیع‌تر می‌سازد و میدان رقابت‌های مثبت و سازنده را برای همه شهروندان به‌طور یک‌سان هموار می‌سازد. تجارب نظام‌های فدرالی موفق در جهان حاکی از این حقیقت است که تقویت احساس مالکیت شهروندی (یعنی تقویت زمینه‌های ظهور شعور سیاسی که بر‌اساس آن همه ساکنان کشور خود را هم‌طراز و مالک سرنوشت خود و سرزمین خود تصور کنند) وسیله مؤثری است که می‌توان با استفاده از آن از شدت تعارض میان وحدت و تنوع کاست و ذهنیت‌های گروهی را در مسیر اتحاد و اجماع ملی سوق داد.
وحدت و سلامت دراز‌مدت یک نظام دموکراتیک نیاز دارد که اکثریت قابل ملاحظه شهروندان آن از حس هویت و همبسته‌گی ملی برخوردار بوده و خود را به سرزمینی که کشور خود می‌نامند، مربوط، علاقه‌مند و دل‌بسته احساس کنند. در صورتی که گروه یا گروه‌های قابل ملاحظه نفوس، هویت ملی تعریف‌شده دولت را در تناقض با هویتی که هویت‌های منطقهای، فرهنگی، قومی و یا مذهبی خود بپندارد، احتمال ظهور و دوام همبسته‌گی و علاقه‌مندی ملی به سستی می‌گراید. به‌طور مثال، اگر گروهی خود را شریک حکومت‌داری نپندارد، یا اگر بخشی از نفوس تصور کند که به دلایل مذهبی مورد تبعیض قرار می‌گیرد و یا اگر اعضای جمعیتی احساس کنند که زبان بومی‌شان مورد احترام قرار نمی‌گیرد و یا از مجال رشد و کاربرد محروم است، بدیهی است که در این حالات احساس وحدت و همبسته‌گی چنین گروه‌ها با سایر گروه‌های شامل در نظام تضعیف شده و با اِشکال عملی و احساسی برخورد خواهد کرد.
تقابل با چالش وحدت اکثراً نیاز دارد که نه‌تنها به شکایات و نگرانی‌های اقلیت‌ها رسیده‌گی صورت گرفته و به خواسته‌های آن‌ها ترتیب اثر داده شود، بلکه علاوه بر آن باید فرهنگ سیاسی تحمل و پذیرش در داخل گروه‌های اکثریت و اقلیت ترویج، تلقین و تشویق گردد. در بعضی از ممالک، گروه اکثریت، کشور مربوطه خود را در قرینه‌هایی تعریف می‌کند که محض وجود و حضور خودشان را بازتاب می‌بخشد. چنین تعریف‌ها، سایر گروه‌های ساکن در کشور را نادیده گرفته و سبب رنجش و نارضایتی آن‌ها می‌شود. وجود فرهنگ مثبت سیاسی، می‌تواند تحمل و هم‌پذیری را در بین گروه‌های متفاوت تشویق و ترغیب کند و اقلاً از شدت تعارضات گروهی تا حدودی بکاهد. معذالک، حل موثر قضیه تنوع و وحدت ایجاب می‌کند که قدم‌های رسا‌تر و فراخ‌تری در راه ترکیب تنوع و وحدت و خلق روحیه برابری ملی برداشته شود. استقبال جمعی از تنوع مردمی و اذعان به حقوق و حیثیت مساوی گروه‌ها به‌حیث جزء کرکتر ملی، بدون شک می‌تواند نقش اساسی را در راه ایجاد احساس همبسته‌گی ملی بازی کند. به عبارت دیگر، پاسخ به انتظارات سیاسی/فرهنگی اقلیت‌ها از راه‌های سیاسی امری است که می‌تواند در راه ایجاد وحدت کمک کند، ولی استقبال از تنوع و نهادینه‌سازی هم‌پذیری در بین مردم، عاملی است که ریشه‌های وحدت را توانایی رشد بخشیده و هم‌دلی و هم‌گرایی مردمی را مثمر و مستمر می‌سازد. استقبال از تنوع و نهادینه‌سازی هم‌پذیری شامل پذیرش سمبول‌ها و سیاست‌هایی است که در اذهان اقشار و گروه‌های مختلف اجتماع آهنگ آشنا داشته و قلوب آن‌ها را به تپش وامی‌دارند. بزرگ‌داشت شخصیت‌های تاریخی، معرفی شه‌کارهای هنری، شرکت در مراسم دینی و فرهنگی اقلیت‌ها و تجلیل از تاریخ ملیت‌ها در شمار تجلیل از سمبول‌هایی‌اند که برای گروه‌های بشری متنوع، از اهمیت روانی به‌سزا برخوردار‌ند. چنین اقداماتی می‌تواند در راه ایجاد وحدت در بطن تنوع موثر واقع شود. در جهان امروز، هند، نایجریا، اتیوپی، کانادا، سویس و افریقای جنوبی همه مثال‌های فدراسیونهاییاند که سعی می‌ورزند تا از طریق استقبال تنوع و هم‌پذیری به وحدت و همبسته‌گی سیاسی ملی دست یابند.
روشن است که امر ایجاد فرهنگ سیاسی هم‌پذیری و تحمل با موجودیت سیاست‌مداران یا رهبران گروهی‌ای که به منظور حفظ جایگاه قدرت خود به اختلافات دامن بزنند، با اِشکال برخورد خواهد کرد. در بسی موارد، رهبران و سیاست‌مداران گروه‌های متنوع (چه اکثریت و چه اقلیت) سعی می‌ورزند تا با دامن زدن به اختلافات گروهی، برای خود سرمایه سیاسی فراهم آورده و از طریق ایجاد هراس و احساسات خصمانه بین گروه‌ها، جایگاه سیاسی خود را در بین گروه مربوطه خود استحکام بخشند. این احتمال نیز وجود دارد که یک اکثریت حاکم، مانند یک قوم و یا مذهب خاص، حاضر نشود امتیازاتی را که در گذشته در اختیار داشته است، از دست دهد. مثال آموزنده این حالت، یوگوسلاویای سابق است که در نتیجه اختلافات گروهی و عدم توانایی سطوح رهبری در امر سازش و توافق، آخر از هم پاشید و به ممالک مختلف تقسیم شد. چنان‌که مثال‌های ماندیلا، گاندی و نهرو نشان می‌دهند که نقش رهبری در امر ایجاد وحدت و هم‌دلی ملی میان گروه‌های مختلف و متنوع کلیدی و اساسی است.
د) برخورد فدراسیونی متوازن با مساله تنوع
چنان‌که در بالا اشاره شد، فدراسیون‌ها به منظور تامین دو هدف عمده به وجود می‌آیند: ۱) ایجاد سهولت و موثریت در امر حکومت‌داری در سطوح مرکزی و منطقهای و ۲) استقبال از تنوع فرهنگی/زبانی نفوس و به وسیله تحقق اشتراک همه‌گانی در نظام سیاسی/فرهنگی ملی. موفقیت و موثریت نظام فدرالی را در واقع می‌توان در تعادل و توازنی سراغ کرد که این نظام بین تنوع مردمی/فرهنگی در یک سو و وحدت سیاسی/ملی در سوی دیگر، می‌تواند ایجاد کند. در یک نظام فدراسیونی موفق، تنوع مردمی/فرهنگی و وحدت ملی متمم هم‌دیگر بوده و یک‌دیگر را تقویت و تکمیل می‌کنند.
در این‌جا در مورد این مطلب که چگونه می‌توان عملاً بین تنوع و وحدت توازن ایجاد کرد، روشنی انداخته می‌شود: نظام فدراسیونی در حقیقت، ساختار سیاسی فراگیری است که امر تعمیر و سازمان‌دهی آن نه‌تنها اعمار بیرونی (building out)، بلکه اعمار دورنی (building in) را نیز در بر می‌گیرد. هدف از اعمار بیرونی فدراسیون همانا پاسخ به آرمان‌هایی است که مردمان مناطق مختلف در راه تشکیل حکومت منطقهای و خودمختاری‌های محلی در دل می‌پرورند. به عبارت ساده‌تر، اعمار بیرونی شامل کلیه اقدامات و ترتیبات قانونی است که ظهور، تشکیل و فعالیت حکومت‌های ایالتی را امکان‌پذیر ساخته و این حکومت‌ها را با حکومت مرکزی نسبت و ارتباط می‌بخشد. در سوی دیگر، اعمار درونی فدراسیون مجموعه اقدامات و ترتیبات قانونی را در بر می‌گیرد که زمینه شمول اقلیت‌های کلیدی را در سمبول‌ها، نهادها و سیاست‌های حکومت‌های ایالتی و حکومت مرکزی فراهم می‌سازد. بدین ترتیب، می‌توان گفت که فدراسیون بر سلسله نهادها، شبکه‌ها و پروسه‌های ارتباطی/سیاسی بنا می‌یابد که اجزای متنوع و نامتجانس این نظام را از درون و بیرون باهم مرتبط ساخته و اقدامات و عمل‌کردهای این اجزا را در جهت هدفی مشترک (ملی) سوق می‌دهند. بر‌بنای چنین ساختار مرتبط و انسجام‌بخش است که نظام فدراسیونی هدف اشتراک سیاسی فعال و سرتاسری مردم را در سطوح دوگانه حکومت‌داری جامه عمل می‌بخشد.
ایجاد یا تقویت حکومت‌های منطقهای که توسط نفوس منطقهای نظارت می‌شوند، نفوس نام‌برده را توانایی می‌بخشد تا تصامیمی را که برای‌شان اهمیت داشته و بر سرنوشت‌شان اثر وارد می‌کند، خود اتخاذ کنند. این قدم، علاوتاً، به نفوس منطقهای اجازه می‌دهد تا کرکتر و ویژه‌گی‌های متعلقه خود را در نهادهای حکومتی محلی مضمر و مشهود بیابند. این دو نکته، ممیزات کلیدی و اساسی نظام و فرهنگ فدرالی را تشکیل می‌دهند. این دو خصیصه نظام فدرالی، جمعیت‌های سیاسی ملی و محلی را توانایی می‌بخشند تا در یک حیات باهمی و هارمونیک باهم زنده‌گی کنند و خود را در مقابل سایر افراد و گروه‌های اجتماع از حقوق برابر و همگون برخوردار بدانند.
در عین حال، سیاست فدرالی‌ای که حکومت‌های واحدهای مشموله را اختیار بخشد، ولی در عین حال اجازه دهد که این حکومت‌ها اقلیت‌های شامل در منطقه خود را از حلقه قدرت و نهادهای مرکزی بیرون نگه دارند، سبب خواهد شد تا نارضایتی در سطح واحدهای فدرالی بالا گیرد و حتا دینامیسم تجزیه‌طلبی در ایالات شدت اختیار کند. در صورتی که گروه‌های مهم هویتی نفوس حضور خود را در نهادهای مرکزی و محلی به‌طور ملموس احساس نکنند، احتمال این‌که این گروه‌ها حس هویت ملی را در خود حفظ و یا تقویت کنند، پایین و ناچیز خواهد بود. در چنین حالتی، این گروهای محروم، در راه تمرکز‌زدایی بیشتر و حتا جدایی از بدنه سیاسی ملی سعی خواهند ورزید.
ه) اعمار بیرونی فدراسیونی (تفویض صلاحیت به حکومت‌های محلی)
منظور از اعمار بیرونی (building out) فدراسیونی همانا ایجاد و قدرت‌مند‌سازی واحدهای منطقهای است. هدف از تشکیل این واحدها و بخشیدن صلاحیت به آن‌ها، ارایه پاسخ سریع، موثر و مناسب به تقاضاها و نیازهایی است که ویژه‌گی محلی داشته و مردم محل به برآوردن آن‌ها علاقه خاص دارند. تحقق این هدف، در حقیقت، سنگ‌بنای اصلی است که سایر ترتیبات نظام فدرالی بر آن استوار می‌شوند. ولی باید گفت که تحقق این هدف اساسی و اصلی در عمل با معضل‌‌هایی روبه‌رو می‌شود که باید به شکلی از اشکال راه‌حل یابند. در شمار این معضل‌ها می‌توان از عوامل ذیل نام برد: ۱) ایجاد واحدهای جدید در یک فدراسیون موجود، با معضل‌‌های عملی و مخالفت واحدهای موجود برخورد می‌کند؛ ۲) مرزهای منطقهای به‌ندرت شامل نفوس متجانس‌اند، بلکه بسی اوقات گروه‌های اقلیتی مختلف (با علایق و خواسته‌های متفاوت) در داخل مرزهای ایالت واحد ساکن‌اند؛ ۳) در بعضی موارد، محدودیت‌ها و واقعیت‌های حیات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تعداد واحدهای فدرالی را محدود ساخته و اجازه نمی‌دهند تا به کلیه تقاضاها در جهت ایجاد واحد فدراسیونی جدید لبیک گفته شود؛ ۴) ممکن است بعضی از گروه‌ها، با وجود داشتن هویت قوی گروهی، در جغرافیای پراکنده زنده‌گی کرده و تمرکز محلی نداشته باشند؛ و در نهایت، ۵) حفظ و دوام ترتیبات غیرمتناظری که در گذشته در فدراسیون عرض اندام نموده‌اند، اکثراً در نتیجه تحولات عصر و زمان، با اِشکال و اعتراض مواجه شده و با مخالفت واحدهایی که چنین ترتیبات را به نفع خود نمی‌یابند، برخورد می‌کند.
تجربه فدراسیونی در جهان حاکی از این است که ثبات و پایداری فدراسیون‌ها، به‌ویژه فدراسیون‌هایی که از تنوع و عدم تجانس مردمی زیاد برخوردار‌ند (نظیر هند، کانادا و سویس) بر تفویض صلاحیت‌ها و شیوه و ساختار فدراسیونی حکومت‌داری متکی بوده است. معذالک، عدم تجانس قابل ملاحظه در این فدراسیون‌ها، سبب می‌شود که با گذشت زمان و در اثر تحولات اقتصادی/اجتماعی ناشی از آن، گروه‌های بزرگ و موثر در داخل ایالات موجود، به سطح بلندتر انکشاف اقتصادی و آگاهی سیاسی ارتقا یافته و خواهان استقلال و تشکیل ایالت جداگانه برای خود شوند. در عمل، ممکن است چنین تقاضاها از یک سو در تناقض با مواد قانون اساسی قرار گیرند و از سوی دیگر، جنجال‌های تخنیکی و مناقشات سیاسی زیادی را در‌باره شیوه پاسخ به چنین تقاضاها و نتایج ناشی از تحقق آن‌ها به بار آورند. نظام فدراسیونی هند بارزترین مثالی است که می‌توان در این ارتباط از آن یاد کرد. این کشور مرزهای ایالات خود را چندین بار مورد تجدید نظر قرار داده و وقتاً فوقتاً به تشکیل ایالات جدیدی مبادرت ورزیده است. کشور سویس، کانتون جورا (Jura) را پس از انجام یک ریفراندم مفصل و پیچیده در سال ۱۹۷۸ به وجود آورد. حکومت‌های نظامی نایجریا مرزهای ایالات آن کشور را بدون درنظرداشت طرزالعمل‌های مندرج در قانون اساسی، چندین بار به‌طور قابل ملاحظه تغییر دادند.
در این‌جا باید افزود که تعداد زبان‌ها و گروه‌های اتنیکی در بعضی از فدراسیون‌ها، نظیر هند، نایجریا و اتیوپی، به‌مراتب بیشتر از تعداد واحدهای مشموله آن‌ها است؛ زیرا ایجاد ایالات جداگانه برای هر یک از این زبان‌ها و یا گروه‌های اتنیکی از نظر عملی امکان‌پذیر پنداشته نمی‌شود (با وجود این، در کشور هند بعضی واحدهای فرعی (subunits) وجود دارند که در داخل یک ایالت دارای اکثریت بوده و بدین اساس، تا حدود معینی از حق حکومت‌داری خودی یا خود‌فرمایی برخوردار شده‌اند). مزید بر این، در بسی موارد، گروه‌های اتنیکی یا زبانی در ساحه جغرافیایی یا ایالت واحد تمرکز نیافته‌اند، بلکه در مناطق مختلف به‌طور پراگنده زنده‌گی می‌کنند. این امر باعث می‌شود که چنین گروه‌ها نتوانند ایالت جداگانه را برای خود تشکیل دهند. در بعضی حالات، واحدهای فدراسیون، در داخل خود، دارای یک یا دو گروه اقلیتی‌اند که نفوس بزرگی را در بر می‌گیرند و به علت کثرت نفوس، از حقوق کافی برخوردار بوده و نیازی به تشکیل ایالت جداگانه احساس نمی‌کنند. گاهی این هم امکان دارد که اعضای گروه‌های کاملاً مشخص زبانی، اتنیکی یا مذهبی چنان دور از هم و پراگنده زنده‌گی کنند که در هیچ واحدی قادر به تشکیل اکثریت نبوده و بنابراین علاقه و توانایی تشکیل واحد مشموله جداگانه را نداشته باشند. بدین اساس، می‌توان گفت که ایجاد واحدهای مشموله جدید می‌تواند محض بخشی از پاسخ به مساله تنوع باشد، نه پاسخ کامل و نهایی.
در بعضی حالات، یک بخش نظام فدرالی، در مقایسه با سایر بخش‌ها، علاقه‌مندی بیشتر و مصرانه‌تری به تفویض صلاحیت‌ها از خود نشان می‌دهد. این حالت، می‌تواند به ترتیبات نامتناضر فدراسیونی (ترتیبات فدراسیونی مختلف برای واحدهای مشموله متفاوت) منجر شود. باید گفت که دوام و حفظ چنین ترتیبات نامتناظر و نابرابر، در صورتی که حاوی تفاوت‌های عظیم صلاحیتی باشند، در دراز‌مدت امری مشکل خواهد بود. عدم تناظر صلاحیت‌های فدراسیونی به‌ویژه زمانی با اِشکال برخورد کرده و ناممکن خواهد شد که واحد مشموله دریافت‌کننده چنین صلاحیت‌ها، واحد نسبتاً بزرگ فدراسیون باشد. در این حالت، واحدهای کوچک‌تر خود را ذهناً و یا عملاً قربانی تبعیض پنداشته و در صدد عکس‌العمل بر‌خواهند آمد.
و) اعمار دورنی فدراسیون: ایجاد مرکز فدرالی موثری که از همه اجزای فدراسیون نماینده‌گی کند
اعمار فدراسیون از داخل سبب می‌شود تا وحدت و همبسته‌گی میان اجزای آن از سه راه به هم مرتبط تقویت شده و استحکام یابد: ۱) شناسایی و نقش گروه‌های مهم نفوس در نهادهای حکومت مرکزی؛ ۲) عرضه حمایت‌های قانونی از اقلیت‌ها و حقوق آن‌ها؛ و ۳) ارایه پاسخ موثر و سریع به رجحانات اساسی ملی.
برخورد متوازن با چالش یا معضل وحدت، معمولاً اقدامات و سیاست‌هایی را در بر می‌گیرد که در جهت اعمار درونی فدراسیون پیش گرفته می‌شود. هدف از چنین اقدامات، خلق زمینه‌ها و فضایی است که در آن گروه‌های کلیدی دارای هویت‌های مشخص و متبارز نفوس خود را راحت، دارای تشخص و صلاحیت و برخوردار از نماینده‌گی در حکومت مرکزی و سایر نهادهای قانون اساسی می‌پندارند.
برخورد متوازن با مساله وحدت می‌تواند اقدامات و سیاست‌های ذیل را در بر داشته باشد:
- تعریف کشور یا اجتماع ملی برمبنای سمبول‌های قبول‌شده ملی (حقوق، بیرق و غیره) و به رسمیت شناختن سمبول‌ها، تاریخ، مذهب و زبان گروه‌های کلیدی نفوس در تشکیل و تعریف سمبول‌ها، تاریخ، مذهب و زبان‌های رایج کشور. تطبیق این قدم بدین معنا است که کشور و اجتماع ملی نه برمبنای خواسته‌ها و مشخصات اکثریت، بلکه برمبنای خواسته‌ها و مشخصات کلیه گروه‌های کلیدی شامل در آن تعریف می‌شوند.
- تقویت و تشویق برنامه‌های ملی خاصی که از دیدگاه عمومی مردم وحدت را تحکیم می‌بخشند و تطبیق برنامه‌های عام‌المنفعه که نفع‌شان به همه افراد و گروه‌های کشور می‌رسد، مانند خلق بازار ملی سرتاسری، عرضه خدمات صحی همه‌گانی و ایجاد سیستم تقاعدی ملی.
- تامین نماینده‌گی و صلاحیت مناسب و موثر برای کتله‌های کلیدی نفوس در حکومت مرکزی. این هدف را می‌توان از طریق کاربرد ترتیبات و اصول رسمی و یا غیررسمی برآورده ساخت که در امر تشکیل حکومت، استخدام در خدمات دولتی و عضویت در قوای نظامی به کار گرفته می‌شوند. در بعضی حالات، خاصتاً در حالات پساجنگی، ممکن است تامین نماینده‌گی و صلاحیت‌های جمعیت‌های کلیدی در حکومت مرکزی، در چهارچوب توافقات رسمی عملی شود.
- حمایت و پاسداری از گروه‌های اقلیت در داخل واحدهای فدرالی، به تامین نظم و ثبات در این واحدها کمک کرده و وحدت ملی را استحکام می‌بخشد. فدراسیون‌ها در سطح ملی و واحدهای فدرالی دارای اکثریت‌ها و اقلیت‌های متفاوت‌اند. حمایت از گروه‌های اقلیت در داخل واحدهای مشموله در حقیقت جزء توازنی است که باید بین حقوق و حمایت‌ها در سطح فدرالی برقرار شود. به سخن دیگر، ثبات و استقرار فدراسیون، نه‌تنها به ایجاد توازن میان تنوع و وحدت در سطح فدرالی/ملی نیازمند است، بلکه به چنین توازنی در سطح ایالتی نیز ضرورت دارد.
پالیسی زبانی برای شهروندان یک کشور غیرمتجانس اغلب از حساسیت ویژه‌ای برخوردار است. یکی از امتیازات بزرگ فدرالیسم این است که در ممالک دارای زبان‌های متعدد، این امکان را فراهم می‌سازد تا در مناطق مختلف، زبان‌های مختلف رواج/حاکمیت داشته باشند (آن‌چه در بالا به نام اعمار بیرونی فدراسیون یاد شد). معذالک، ثبات و موفقیت نظام فدرالی، همچنان نیاز بدان دارد تا علایق و آمال زبانی اقلیت‌ها در سطح واحدهای فدرالی نیز تحقق بخشیده شده و جزء پالیسی‌های ایالتی گردد (آن‌چه در بالا به نام اعمار داخلی فدراسیون یاد شد). پالیسی‌ها و سیاست‌های مربوط به امور زبانی، در عمل بسیار پیچیده بوده و ترتیبات خاص و متعددی را در بر گرفته‌اند. در بعضی از نظام‌های فدرالی (نظیر هند، نایجریا، مالیزیا و اتیوپی) علاوه بر زبان‌های محلی، یک زبان غیربومی، به علت بی‌طرفی و عدم انسلاک آن به یکی از زبان‌های بومی به‌حیث یکی از زبان‌های عمده ارتباطی در سطوح رسمی و غیررسمی به رسمیت شناخته شده است (مثلاً انگلیسی، که مزید بر بی‌طرفی، از امتیاز زبان بین‌المللی نیز برخوردار است). فدراسیون پاکستان زبان اردو را (که زبان اقلیت است) به‌حیث زبان رسمی آن کشور گزیده است، ولی در عین حال، انگلیسی و پنجابی نیز در ارتباطات و مراودات آن کشور از اهمیت و رواج به‌سزایی برخوردار‌ند. همچنان اندونیزیا، که یک نظام غیرفدرالی است، زبان اقلیت کوچکی را به‌حیث زبان رسمی آن کشور انتخاب کرده است. این زبان، به رغم تعلق آن به یک اقلیت کوچک، امروز به نام زبان اندونیزیایی یاد می‌شود.
در سرزمین‌هایی که محل سکونت گروه‌های غیرمتجانس بشری‌اند، اکثراً گروه‌هایی که دارای اکثریت‌اند، در برابر دادن حقوق زبانی به اقلیت‌ها حساسیت نشان می‌دهند. این در حالی است که اقلیت‌ها یا به منظور حفظ هویت فرهنگی و یا به غرض تثبیت مساوات در حقوق، بر امر برخورداری از چنین حقوق تاکید و اصرار می‌ورزند. در این راستا باید گفته آید که راه حل واحد و جهان‌شمولی که بتوان با استفاده از آن بر این اختلاف غالب شد، وجود ندارد. هر کشوری باید، با درنظرداشت شرایط ویژه خود، راه‌حل خاص خود را در زمینه سراغ کرده و مورد تطبیق قرار دهد. عده‌ای از فدراسیون‌ها برخی از حقوق زبانی شهروندان خود را چه در سطح ملی و چه در سطح ایالتی تا حدودی در قوانین اساسی فدرالی تثبیت کرده‌اند. هند، کانادا، سویس و اتیوپی مثال‌های این نوع فدراسیون‌ها‌یند. در سایر موارد، موضوعات مربوط به حقوق زبانی عمدتاً توسط قوانین و اقدامات ایالات شکل اختیار کرده و صلاحیت‌های تقنینی مربوط به آن‌ها به هر دو سطح حکومت‌داری تفویض شده‌اند. پالیسی‌های زبانی فدراسیون و فلسفه‌ای که زیربنای چنین پالیسی‌ها را تشکیل می‌دهد، بین فدراسیون باهم تمایز دارند: بعضی ممالک، حق زبان را مربوط به فرد می‌دانند، بدون این‌که محل سکونت افراد مطرح باشد؛ سایر فدراسیون‌ها حقوق زبانی را به مناطق جغرافیایی (و یا سطح حکومت‌داری) نسبت می‌دهند (در این موارد حق زبان متعلق به مناطق و یا سطوح حکومت‌داری پنداشته می‌شود).
