تقسیم قدرت و صلاحیت‌ها در نظام فدرالی (۷)
دکتور محمد‌داوود یار
تقسیم قدرت سیاسی و صلاحیت‌ها در نظام فدرالی به دو شیوه متفاوت صورت می‌گیرد. با وجود این، عده‌ای از ممالک، عناصر هر دو شیوه را در چوکات نظام فدرالی تلفیق و ترکیب کرده‌اند. شیوه نخست را می‌توان تقسیم دوگانه قدرت نامید. این شیوه، صلاحیت‌های قانونی حکومت‌داری را بین دو سطح حکومت‌داری تقسیم می‌کند. در این سیستم، هر یک از سطوح حکومت‌داری، صلاحیت‌ها و مسوولیت‌های خاص و مشخص داشته و مسوولیت طرح و تطبیق برنامه‌های متعلقه خود را برعهده دارد. مدل دوم تقسیم صلاحیت‌ها، که می‌توان آن را سیستم تلفیقی صلاحیت‌ها نامید، بربنای اشتراک برخی از صلاحیت‌ها بین حکومت مرکزی و حکومات ایالتی (ولایتی) استوار است. در این سیستم، واحدهای ایالتی (ولایتی) مسوولیت تطبیق برنامه‌هایی را عهده‌دار می‌شوند که در سطح حکومت مرکزی مورد تصویب و توافق قرار گرفته‌اند. به عبارت دیگر، در این سیستم، برنامه‌ها در سطح مرکزی تصویب شده و وظیفه تطبیق آن‌ها در عمل، به حکومات ایالتی سپرده می‌شود.
در مدل تقسیم دوگانه یا کلاسیک قدرت، قانون اساسی فدرالی قدرت و صلاحیت‌های حکومت‌داری را به‌طور واضح و مشخص به یکی از سطوح حکومت‌داری منسوب و محول می‌کند. در این مدل، هر یک از سطوح حکومت‌داری، با استفاده از دوایر و کارمندان ملکی خود برنامه‌ها و وظایف محوله خود را به انجام می‌رساند. بدین ترتیب، در این مدل، در کنار دوایر ایالتی (که بربنای تقسیمات وظایف مندرج در قانون اساسی، وظایف مختص به خود را انجام می‌دهند) دوایر حکومت مرکزی (فدرال) نیز در سراسر قلمرو کشور وجود عملی دارند و مسوولیت‌های محوله (فدرالی) خود را به سر می‌رسانند.
مدل تقسیم دوگانه صلاحیت‌ها، از نگاه عملی، تفکیک منظم صلاحیت‌ها را به‌طور قاطع تداعی نمی‌کند؛ زیرا اکثر امور و اجراآت حکومت‌داری جنبه‌های منطقه‌‌ای، ملی و حتا بین‌المللی دارد و بسیاری از مسوولیت‌های حکومت‌ها در سطوح مختلف با هم گره خورده و مربوط‌اند.
در مدل تقسیم دوگانه قدرت نکات آتی دارای اهمیت‌اند:
– کلیه قوانین اساسی فدرالی دوگانه حاوی صلاحیت‌های حکومت‌داری مشترکی‌اند که می‌توان از آن‌ها به نام صلاحیت‌های متقاطع یاد کرد؛ یعنی هر دو سطح حکومت‌داری (مرکزی و ایالتی) از صلاحیت‌های قانون‌گذاری برخوردارند. تعداد چنین صلاحیت‌های مشترک یا متقاطع در کانادا و بلژیک کم و محدود است. در سوی دیگر، قانون اساسی استرالیا تعداد زیاد این نوع صلاحیت‌ها را تشخیص و پیش‌بینی کرده است. در حالات و کشورهایی که تقاطع صلاحیت‌ها وجود دارد، عموماً قانون حکومت فدرال ارجحیت و تفوق اختیار می‌کند.
– در حالاتی که هر دو سطح حکومت‌داری، صلاحیت‌های متفاوتی در موضوع خاص و واحد داشته باشند، در این صورت تقاطع دیفکتو به وجود آمده و هر دو سطح حکومت‌داری از صلاحیت مشترک بر موضوع برخوردار خواهند بود. در چنین حالات، ارجحیت یا برتری قدرت یا صلاحیت یکی از جانبین بر صلاحیت یا قدرت جانب دیگر مطرح نخواهد بود و پرسشی که از این ناحیه ایجاد خواهد شد، از طریق مذاکره، معامله و توافق میان طرفین حل خواهد شد. بر سبیل مثال، قوانین اساسی که سال‌ها قبل تهیه شده، اصول و تجاویز مشخصی را درباره مسایل مربوط به محیط زیست در نظر نگرفته‌اند، ولی با وجود این، ممکن است هر دو سطح حکومت‌داری قوانینی داشته باشند که بربنای آن‌ها اثرات محیطی پروژه‌های بزرگ زیربنایی را سامان دهند. پیش‌برد چنین پروژه‌ها زمانی امکان‌پذیر خواهد بود که هر دو سطح حکومت‌داری به توافق برسند.
در سیستم تلفیقی فدرالیسم، که مثال عمده آن آلمان فدرال است، صلاحیت طرح و اجرای بعضی از امور تنها به یکی از سطوح حکومت‌داری اختصاص داده شده است (به‌طور مثال، امور دفاع ملی در آلمان به حکومت فدرال اختصاص یافته است). در این نظام اکثریت صلاحیت‌ها صبغه متقارب و مشترک داشته و هر دو سطح حکومت‌داری در طرح و اجرای آن‌ها ذی‌دخل‌اند؛ بدین معنا که حکومت مرکزی چهارچوب عمومی قوانین و برنامه‌های دولت را تعریف و تعیین کرده و غرض تطبیق و اجرا در اختیار ایالات قرار می‌دهد. ایالات بالنوبه، قوانین ایالتی خود را به این چوکات عمومی ضم کرده و در منصه اجرا قرار می‌دهند. باید به خاطر سپرد که در این سیستم، ایالات حق تخطی و مخالفت با قوانین فدرالی/مرکزی را ندارند. همچنان، واحدهای فدرالی در این سیستم، مسوولیت دارند تا آن‌چه را در مرکز در ارتباط با عرصه‌ها و صلاحیت‌های مشترک و متقارب تصویب و تجویز شده است، پیاده کنند. بدین اساس، حضور دفاتر خدمات ملکی حکومت مرکزی در ایالات، کم‌رنگ و محدود است؛ زیرا این ادارات محض وظیفه اجرای اموری را برعهده دارند که تنها به حکومت مرکزی اختصاص داده شده است. در جهان امروز، این نوع سیستم فدرالی گاهی به نام فدرالیسم اداری یا اجرایی یاد می‌شود؛ زیرا عمده‌ترین صلاحیت‌های حکومت‌های ایالتی در امر اجرای امور نهفته است. چالش عمده‌ای که در این سیستم وجود دارد، یافتن پاسخ به این سوال است که چگونه می‌توان جزییات سیاست‌گذاری مرکزی را طوری مقید و محدود ساخت که جا و فرصت کافی برای تصامیم و قوانین واحدهای فدرالی باقی بماند. مدل فدرالی آلمان برای حل این معضل، طریقه تصمیم‌گیری مشترک را در پیش گرفته است؛ بدین معنا که براساس قانون اساسی فدرالی آلمان، قوانین تصویب‌شده توسط پارلمان یا شورای مرکزی (Budestag) در سطح حکومت مرکزی، باید توسط اکثریت نماینده‌گان ایالات در شورای ایالات (Budesrat) تصویب شود. لذا، در صورتی که پارلمان مرکزی صلاحیت‌های واحدهای ایالتی را مورد تهدید یا تجاوز قرار دهد، شورای مرکزی می‌تواند با رای اکثریت نماینده‌گان ایالات، جلو آن را بگیرد. در شمار نظام‌های فدرالی نوبنیاد، افریقای جنوبی جنبه‌هایی از این سیستم را در قانون اساسی خود گنجانیده و در عمل پیاده می‌کند.
کانادا، برازیل و ایالات متحده امریکا مثال‌های برجسته فدراسیون‌هایی‌اند که بر شیوه تقسیم دوگانه یا دولیستی قدرت تهداب‌گذاری شده‌اند. آلمان، اتریش، افریقای جنوبی و اسپانیا براساس تقسیم تلفیقی قدرت بنا یافته‌اند. هند و سویس جنبه‌های هر دو سیستم را تا حد قابل ملاحظه‌ای در نظام‌های فدرالی خود گنجانیده‌اند. فدرالیسم استرالیا به‌طور عمده بر شیوه تقسیم قدرت دوگانه یا دوالیستی استوار است؛ ولی عملاً صبغه قوی تلفیقی نیز دارد. هیچ یک از نظام‌های فدرالی جهان امروز کاملاً خالص و یا صرفاً متکی بر نظام دوالیستی و یا تلفیقی نیست، بلکه همه نظام‌های فدرالیستی امروز، جنبه‌هایی از هر دو سیستم را به درجات مختلف در خود ترکیب کرده‌اند.
باید متذکر شد که کنترل و توزیع عواید و درآمدهای دولت بین مرکز و واحدهای مشموله، عامل مهمی است که بر فرصت‌ها و شیوه کار نظام فدرالی اثر می‌گذارد. لذا، لازم می‌افتد تا به منظور ارایه تصویر جامع‌تر از نظام فدرالی، نکات فوق درباره قدرت و صلاحیت‌های قانونی در این نظام با موضوع ترتیبات مالی آن ترکیب شوند. این مطلب مهم در مقالات بعدی مورد بحث قرار داده خواهد شد.
منابع و سرچشمه‌های قانونی قدرت
اصول و نحوه تقسیم صلاحیت‌های تقنینی و مالی در نظام‌های فدرالی معمولاً در قوانین اساسی تثبیت و مرزبندی می‌شوند. در عده‌ای از فدراسیون‌ها، صلاحیت‌های عمده هر واحد فدرالی در نتیجه توافقات دوجانبه با حکومت مرکزی تعیین می‌شود. برخی از نظام‌های فدرالی انتقال مسوولیت تقنینی را بین سطوح حکومت‌داری اجازه می‌دهند؛ ولی عده‌ای دیگر چنین انتقال مسوولیت را مجاز نمی‌دانند.
قوانین اساسی نظام‌های فدرالی، علاوه بر سایر مسایل مهم سیاسی-اقتصادی-فرهنگی، احکامی را شامل می‌شوند که با توزیع قدرت و صلاحیت‌ها میان حکومت مرکزی و واحدهای نظام فدرالی سر‌و‌کار دارند. تا جایی که تفصیل و جزییات این مطلب مطرح است، تفاوت‌های قابل ملاحظه‌ای بین قوانین اساسی فدرالی وجود دارد. به‌طور مثال، صلاحیت‌های حکومت فدرال در قانون اساسی ایالات متحده تنها در ۱۸ عنوان گنجانیده شده‌اند. اکثر این عناوین، حاوی صلاحیت‌های جداگانه نبوده، بلکه برتری و ارجحیت صلاحیت‌های حکومت مرکزی را در عرصه‌های خاص تداعی می‌کنند. به جز این صلاحیت‌هایی که بین حکومت مرکزی و ایالات مشترک‌اند، سایر صلاحیت‌ها که به نام صلاحیت‌های مابقی (residual powers) یاد می‌شوند، به ایالات اختصاص یافته‌اند. برعکس، قانون اساسی هند دارای سه فهرست طولانی است که صلاحیت‌های حکومت‌داری را میان سطوح دوگانه حکومت‌داری به‌گونه مشخص، تقسیم می‌کنند. صلاحیت‌های حکومت مرکزی یا یونین در ۹۷ عنوان و صلاحیت‌های متقارن در ۴۷ عنوان شرح داده شده است. صلاحیت‌های ایالات در ۶۶ عنوان شرح داده شده است. در قانون اساسی اسپانیا صلاحیت‌هایی گنجانده شده که ولایات می‌توانند از آن‌ها برخوردار باشند؛ ولی برخورداری از این صلاحیت‌ها باید در چهارچوب قوانین خودمختاری هر ولایت صورت گیرد، در حالی که قوانین خودمختاری ولایات مختلف هسپانیا از هم‌دیگر تفاوت دارند.
در بسیاری از فدراسیون‌ها، فیصله‌های محاکم و تجارب به دست آمده در طول زمان سبب شده تا تقسیم واقعی و عملی قدرت از آن‌چه ابتدا نیت و اراده تدوین‌کننده‌گان قانون اساسی بوده است، انحراف کند. این انحراف از نیات اولیه تدوین‌کننده‌گان قانون اساسی، در بعضی موارد سبب افزایش میزان تمرکز در نظام فدرالی گردیده و در موارد دیگر، منجر به تقلیل شدت تمرکز در این نظام شده است.
تنوع در توزیع صلاحیت‌های فدرالی
از جهت توزیع قدرت میان سطوح مختلف حکومت‌داری، نظام‌های فدرالی از مشترکات مهمی برخوردارند؛ ولی با وجود این مشترکات، تفاوت‌های چشم‌گیری نیز در این زمینه (توزیع قدرت) بین این ممالک وجود دارد. در حقیقت، توزیع قدرت و صلاحیت‌ها در ممالک فدرالی در قالب‌هایی صورت می‌گیرد که از بعضی جهات باهم شباهت دارند و از بعضی جهات از یک‌دیگر متفاوت‌اند. در این بخش، نگاهی به این مطلب مهم می‌اندازیم.
قوانین اساسی فدالی جهان در طول ۲۳۰ سال گذشته در قرینه‌ها و شرایط بسیار متفاوت تدوین شده‌اند. طبیعی است که در نتیجه آموزش از گذشته، قوانین اساسی فدراسیون‌هایی که تازه‌تر و جوان‌ترند، تجارب خوب و بد فدراسیون‌های کهن‌تر را در خود منعکس می‌سازند. لذا، این حقیقت که تفاوت‌های چشم‌گیری میان شیوه‌های توزیع قدرت بین فدراسیون‌های امروز جهان وجود دارد، نباید شگفتی‌انگیز به نظر آید. عده‌ای از صلاحیت‌های انگشت‌شمار تقریباً همواره به حکومت مرکزی (فدرال) سپرده می‌شوند و شمار دیگری از آن‌ها تقریباً همیشه به واحدهای فدرال تعلق می‌گیرند؛ ولی برای اکثریت صلاحیت‌ها تمایلات قوی و یا ضعیف در جهت یکی از سطوح حکومت‌داری به چشم نمی‌خورد. روند تقریبی توزیع قدرت در نظام‌های فدرالی قرار ذیل است:
| شماره | صلاحیت‌های حکومت فدرال | صلاحیت‌های واحدهای فدرال |
| ۱ | نشر پول | |
| ۲ | دفاع ملی | دفاع ملی |
| ۳ | تصویب میثاق‌های بین‌المللی | |
| ۴ | تجارت خارجی | تجارت خارجی (گاهی) |
| ۵ | تجارت ولایتی | تجارت ولایتی (گاهی) |
| ۶ | تجارت بین ایالتی (گاهی) | تجارت بین ایالتی |
| ۷ | پروژه‌های مهم زیربنایی | پروژه‌های مهم زیربنایی (گاهی) |
| ۸ | تعلیمات ابتدایی و ثانوی | تعلیمات ابتدایی و ثانوی (گاهی) |
| ۹ | تامین امنیت عایداتی مردم | تامین امنیت عایداتی مردم |
| ۱۰ | مقررات و حقوق و بازنشسته‌گی | مقررات و حقوق بازنشسته‌گی |
| ۱۱ | صحت | صحت (گاهی) |
| ۱۲ | امور محیط زیست | امور محیط زیست |
| ۱۳ | امور شهرداری (گاهی) | امور شهرداری |
| ۱۴ | نظام قضا | نظام قضا |
| ۱۵ | پولیس | پولیس |
| ۱۶ | مالیات غیرمستقیم | مالیات غیرمستقیم (به‌ندرت) |
| ۱۷ | مالیات فردی و تجارتی | مالیات فردی و تجارتی (گاهی) |
| در امور ذیل الگوی مشخصی برای توزیع صلاحیت‌ها بین حکومت فدرال و ایالتی وجود ندارد | ||
| ۱ | تحصیلات عالی و تحقیقات علمی | |
| ۲ | مالکیت منابع معدنی | |
| ۳ | امور زراعت | |
| ۴ | حقوق جزا | |
در عمل، توزیع قدرت در هر نظام فدرالی، امری بسیار پیچیده است و در کنار اصول تعریف‌شده در قانون اساسی، تصامیم محاکم و عوامل گوناگون محلی و ملی بر توزیع قدرت اثر می‌گذارد.
قوانین اساسی فدرالی نه‌تنها از نگاه تقسیم صلاحیت‌ها میان سطوح حکومت‌داری از هم متفاوت‌اند، بلکه از نگاه تشخیص این صلاحیت‌ها نیز با هم تفاوت دارند. در نتیجه، حتا کامل‌ترین لیست صلاحیت‌های شامل در قانون اساسی نمی‌تواند پاسخگوی تحولاتی باشد که همواره در فضای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی جوامع رونما می‌شوند. قانون‌گذار نظام فدرالی این نواقص و خالی‌گاه‌ها را توسط آن‌چه «صلاحیت‌های تصریح‌نشده مابقی در قانون اساسی» (residual powers) نامیده می‌شوند، از میان بر‌می‌دارد؛ بدین معنا که قوانین اساسی فدرالی مشخص می‌سازند که اگر صلاحیتی در لیست صلاحیت‌های شامل در قانون وجود نداشته باشد، کدام سطح حکومت‌داری وارث و عامل آن خواهد بود. در نظام‌های فدرالی که در نتیجه فدرالی شدن نظام واحد-مرکزی ظهور می‌کنند، صلاحیت‌های تصریح‌نشده در قانون اساسی معمولاً به حکومت مرکزی تعلق می‌گیرند. برعکس، در نظام‌های فدرالیستی‌ای که از تجمع نظام‌های قبلاً واحد-مرکزی به وجود می‌آیند، صلاحیت‌هایی از این‌دست معمولاً به واحدهای فدرالی سپرده می‌شوند. فقره یا فقره‌های قانون اساسی که با صلاحیت‌های تصریح‌ناشده سر‌و‌کار دارند، از اهمیت خاصی برخوردارند.
معیارهای تقسیم قدرت
یکی از حقایق آشکار حیات سیاسی فدرالی این است که فرمول ساده‌ای که بتوان از آن در راه تقسیم مناسب قدرت بین سطوح مختلف حکومت‌داری استفاده به عمل آورد، وجود ندارد.
در حالی که نظام‌های فدرالی از نگاه نحوه توزیع و تقسیم قدرت بین رده‌های حکومت‌داری با هم شباهت‌هایی دارند، اما در عین حال تفاوت‌های زیادی نیز از این نگاه میان فدراسیون‌های جهان وجود دارد. اتحادیه اروپا، پس از سال‌ها تجربه و مباحثه، تا امروز مصروف بحث در باب این مطلب است که کدام صلاحیت‌ها به مرکز اتحادیه در بروکسل و کدام آن صلاحیت‌ها به اعضای آن تعلق دارند (و یا باید تعلق داشته باشند). کشورهای اروپایی در امر تقسیم صلاحیت‌ها، اصطلاح صلاحیت‌های «متمم» یا «تکمیلی» را برگزیده‌اند. براساس این اصل، حکومت مرکزی (اتحادیه) باید تنها در حالتی صلاحیت اجرای امری را داشته باشد که ضرورت به تامین هدف (مشترکی) باشد و اقدام مرجع مرکزی نسبت به آن‌چه واحدهای فدرالی به تنهایی انجام خواهند داد، ارزش بیشتری را ایجاد کند. تطبیق این اصل در عمل، به رغم سودمندی آن، با اِشکال زیادی مواجه شده است. قابل یاد‌آوری است که اتحادیه اروپا صلاحیت‌های دفاعی و پیش‌برد روابط بین‌المللی ممالک عضو را به مرکز آن اتحادیه در بروکسل اختصاص نداده است؛ این در حالی است که دفاع ملی و روابط بین‌المللی صلاحیت‌های قدیمی و کلاسیکی‌اند که به قدرت مرکزی فدراسیون‌ها تعلق دارند. بحث درباره تقسیم قدرت و صلاحیت نه‌تنها بین حکومت‌های عضو اتحادیه جاری است، بلکه در داخل ممالک عضو نیز سوژه‌های داغ مطبوعاتی، انتخاباتی و سیاسی را تشکیل می‌دهد.
عدم تناظر در تقسیم قدرت
به‌طور عموم، در نظام‌های فدرالی رسم بر این است که عین صلاحیت‌ها، به‌طور مشابه و یک‌سان، به همه واحدهای فدرالی سپرده می‌شوند. معهذا، در بعضی از فدراسیون‌ها برخی از واحدها از صلاحیت‌هایی برخوردارند که با صلاحیت‌های سایر واحدها تفاوت دارند. تفاوت در صلاحیت‌های واحدها به نام «عدم تناظر یا عدم برابری صلاحیت‌ها» یاد می‌شود. قوانین اساسی ممالک فدرالی، معمولاً عدم تناظر در صلاحیت‌ها را محدود می‌سازند؛ زیرا کثرت عدم تناظر، مدیریت مؤثر امور فدراسیون را در عمل با اِشکال مواجه می‌سازد. واضعان قانون اساسی بعضی از فدراسیون‌ها، عدم تناظر صلاحیت‌ها را با درنظرداشت واقعیت‌گرایی و عملی بودن عدم تناظر شامل قانون ساخته‌اند.
در عمل، اصطلاح «عدم تناظر» (یا عدم برابری) در ارتباط با جنبه‌های مختلف تفاوت میان واحدهای مشموله فدراسیون مورد استفاده قرار می‌گیرد: وزن غیرمتناظر سیاسی، حقوق و وضعیت نامتناظر گروه‌ها و زبان‌ها و صلاحیت‌های نامتناظر واحدهای مشموله از جمله مصطلحاتی‌اند که در این ارتباط رایج‌اند. هر یک از این مفاهیم، به موضوعات و مسایل مختلفی اشاره می‌کند. روشن است که هر واحد شامل فدراسیون، بنا بر داشتن نفوس، ثروت و موقعیت استراتژیک متفاوت، از وزن سیاسی متفاوت در چوکات فدرالی برخوردار خواهد بود. بعضی از فدراسیون‌ها سعی می‌کنند از طریق اعطای نماینده‌گی بیشتر به واحدهای کوچک در نهاد‌های مرکزی، از شدت چنین تفاوت‌ها بکاهند. تضمینات قانونی خاص در ارتباط با حقوق گروه‌ها، زبان‌ها و مذاهب در داخل واحدهای مشموله، خصوصیت مهمی است که عموماً در قوانین اساسی فدراسیون‌های برخوردار از تنوع مردمی انعکاس مستقیم می‌یابند.
اکثر صلاحیت‌هایی که در قوانین اساسی فدرالی به‌طور نامتناظر تقسیم می‌شوند، صلاحیت‌هایی‌اند که اهمیت ثانوی دارند و یا صلاحیت‌هایی‌اند که تنها در مورد واحدهای کاملاً مشخص و کوچک معتبر پنداشته می‌شوند (این مطلب با ترتیبات قانونی‌ای که برخی از فدراسیون‌ها در مورد مناطق آزاد، ساحات قبایل و پایتخت به وجود می‌آورند، تفاوت دارد.) باید یادآور شد که بعضی از فدراسیون‌ها دارای ترتیبات و تشکیلاتی‌اند که در قانون اساسی از آن‌ها مشخصاً تذکر نرفته است، ولی با وجود این، عدم تناظر در مسوولیت‌های اداری و سیاست‌گذاری واحدهای فدرال را تا حدی امکان‌پذیر می‌سازند.
برای روشنی بیشتر، نمونه‌هایی از توزیع نامتناظر صلاحیت در نظام فدراسیونی را این‌جا مطالعه می‌کنیم:
منطقه کبِک در کانادا عملاً برخوردار از ترتیباتی است که در قانون اساسی آن کشور گنجانیده نشده، ولی از طریق مذاکره و مفاهمه با حکومت مرکزی آن کشور حیثیت اجرایی را کسب کرده‌اند. بربنای این ترتیبات، ولایت کبِک از صلاحیتی برخوردار است که در اختیار سایر ولایات کانادا قرار ندارد، ولی معهذا، با صلاحیت‌های تفویض‌شده به سایر ولایات (در سیستم تقاعدی، مالیات و برنامه‌های اجتماعی) همخوان و سازگار است. فدرالیسم مالیزیا برای ایالات واقع در منطقه بورنیو صلاحیت‌های خاصی را در ساحات قوانین بومی-محلی، مخابرات، حوزه‌های ماهی‌گیری، جنگلات و مهاجرت قایل شده است. جمهوری هند ترتیبات مشابهی را درباره منطقه جامو و کشمیر و بعضی از ایالات کوچک دیگر آن کشور پذیرفته است. در گذشته، فدراسیون روسیه از چنین ترتیبات و قراردادهای دوجانبه و فرا‌قانون اساسی که غالباً به نفع واحدهای بزرگ و مشخص تمام می‌شد، استفاده می‌کرد؛ ولی امروز این کشور چنین ترتیبات دوجانبه و خارج از قانون اساسی را تا حدود زیادی محدود ساخته است. اسپانیا نیز در گذشته به منظور اعطای صلاحیت‌های خاص به اجتماعات خودمختاری که وجود تاریخی داشتند، از ترتیبات و قراردادهای دوجانبه کار می‌گرفت. امروز، چنین ترتیبات دوجانبه و تفاوت در صلاحیت‌های ولایات در اسپانیا نیز تا حد زیادی کاهش یافته و محض در ساحه صلاحیت‌های مالی مناطق باسک (Basque) و نواری (Navarre) که صبغه تاریخی دارند، باقی مانده‌اند. کشورهای بلژیک، کوموروس، بوسنیا-هرزیگوینا و سنت کیتس و نویس نیز دارای عده‌ای از چنین ترتیبات نامتناظر و خاص‌اند. مهم‌ترین نوع چنین ترتیبات نامتناظر و خاص را می‌توان در برتانیه، که رسماً کشور واحد-مرکزی است، در ارتباط با منطقه اسکاتلند مشاهده کرد. نتایج عملی و نظری صلاحیت‌هایی که برتانیه برای اسکاتلند قایل شده است، تا کنون وضاحت کامل اختیار نکرده و بحث درباره آن‌ها دوام دارد. اتحادیه اروپا نیز دارای اعضایی است که عضویت اتحادیه پولی آن سازمان را ندارند. می‌توان از این نگاه آن‌ها را دارای امتیاز خاصی تعریف کرد.
شیوه‌های برخورد با اختلاف نظر در مورد صلاحیت‌ها
اختلاف نظرهایی که در نظام‌های فدراسیونی بین حکومت مرکزی و واحدهای فدرال در باب توزیع صلاحیت‌ها ظهور می‌کنند، از طریق راه‌های ذیل حل‌و‌فصل می‌شوند: فیصله‌های قضایی، صلاحیت‌های اضطراری، تعدیلات قانون اساسی، مصالحات سیاسی و انتخابات.
مراجعه به تفسیر و فیصله محاکم، شیوه کلاسیکی است که نظام‌های فدرالی غرض حل اختلافات درباره تفسیر تقسیم قدرت و صلاحیت به آن متوسل می‌شوند. با وجود این، باید به خاطر سپرد که عده معدودی از نظام‌های فدرالی در این زمینه به پروسه‌های بیشتری نظیر رفراندم و تصمیم سنا مراجعه می‌کنند. قوانین اساسی تعداد زیادی از فدراسیون‌ها مواد خاصی را شامل‌اند که به حکومت مرکزی در حالات خاص اجازه می‌دهد تا صلاحیت‌های حکومت واحدهای مشموله را به حالت تعلیق درآورد.
بیشتر اوقات لازم است تا این اختلاف نظرها از طریق پروسه‌های سیاسی عنوان شده و مورد توجه قرار گیرند. بدین طریق، حکومت مرکزی و حکومات ایالتی می‌توانند چنین اختلاف نظرها را از راه مذاکره و مفاهمه، با درنظرداشت اصول مندرج در قانون اساسی موجود، حل کنند. راه دیگری که برای حل چنین اختلافات وجود دارد، توافق بالای تعدیل قانون اساسی است. تحقق این راه حل در اکثر فدراسیون‌ها منوط به رای اکثریت خاص پنداشته می‌شود (در اکثر فدراسیون‌ها این راه حل، به موافقت حکومت‌های ایالتی نیاز ندارد). در حالاتی که حکومت مرکزی و حکومت‌های ایالتی در مورد خاصی به توافق نرسند، می‌توانند دعوای خود را در پروسه انتخابات به مردم راجع ساخته و طالب حمایت از نظر و موقف خود شوند. بدیهی است که در نظام دموکراسی برای فیصله چنین اختلاف نظرها رای رای‌دهنده‌گان، عالی‌ترین مرجع و معیار خواهد بود.
