روابط و روند سیاسی بین حکومتی در نظام فدرالی (۸)
دکتور محمدداوود یار
الف) اتکا و روابط متقابل در نظام فدرالی
چنان‌که قبلاً گفتیم، نظام‌های فدرالی صلاحیت‌ها و وظایف دولت را در بین سطوح مختلف حکومت‌داری تقسیم می‌کنند. معذالک، تقسیم صلاحیت‌ها و وظایف به معنای خودمختاری و استقلال کامل سطوح حکومت‌داری از یک‌دیگر نیست، بلکه سطوح مختلف حکومت‌داری فدرالی متکی به یک‌دیگر بوده و با هم روابط متقابل نزدیک و وسیع دارند. به عبارت دیگر، بین سطوح مختلف حکومت‌داری در نظام فدرالی، روابط و اتکای متقابل قابل ملاحظه‌ای وجود دارد. از این رو حیات سیاسی فدراسیونی همواره توام با مساعی گسترده‌ای است که سیاست‌مداران، ماموران، شهروندان و سایر شرکای حیات سیاسی مربوط به یک حوزه برای تاثیرگذاری بر سایر حوزه‌ها به راه می‌اندازند. به بیان دیگر، در نظام‌های فدراسیونی، حیات سیاسی – اقتصادی یک سطح حکومت‌داری و حوزه‌های مربوطه آن تحت تاثیر تصامیم و سیاست‌های سطح دیگر حکومت‌داری و حوزه‌های مربوطه آن قرار دارد. دینامیسم و مدیریت این روابط متقابل و تاثیرات برخاسته از آن‌ها در محراق حیات سیاسی فدرالی قرار دارد.
اتکا و روابط متقابل (میان سطوح مختلف حکومت‌داری) در نظام فدرالی، امری اجتناب‌ناپذیر است و در صورت استفاده سالم، موجبات بهبود/هماهنگی امور و تفاهم فدرالی را فراهم می‌آورد. وابسته‌گی و روابط متقابل، در حقیقت یکی از رکن‌های بس مهم نظام فدرالی به شمار می‌رود. روابط و وابسته‌گی متقابل بین‌حکومتی (بین حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی) در صورتی موثر تمام می‌شود که: ۱) واحدهای فدرال مسوولیت تطبیق برنامه‌ها و قوانینی را عهده‌دار باشند که در مرکز طرح و تصویب شده‌اند؛ ۲) تعداد زیاد صلاحیت‌های حکومت‌داری مندرج قانون اساسی، خصلت مسوولیت‌های مشترک و یا مسوولیت‌های متقارب را اختیار کرده باشند؛ و ۳) واحدهای فدرالی برای تمویل خود و برنامه‌های خود به کمک حکومت مرکزی اتکای قابل ملاحظه داشته باشند. در چنین حالات، لازم می‌افتد که حکومت مرکزی و حکومات ایالتی روابط کاری همیشه‌گی، نزدیک و منظم داشته باشند.
فدراسیون‌ها با مساله روابط بین‌حکومتی و اتکای متقابل به دو شیوه متفاوت برخورد می‌کنند: ۱) بعضی از فدراسیون‌ها برای تنظیم این روابط، مکانیسم‌های رسمی و قبلاً تعیین‌شده‌ای را به کار می‌برند؛ و ۲) عده دیگری از آن‌ها روابط متقابل مرکزی – ایالتی را با استفاده از مکانیسم‌های غیررسمی و غیردایمی تنظیم می‌کنند. در بعضی موارد، رییس حکومت و وزرا در امر تنظیم و برخورد با روابط متقابل نقش عمده را بازی می‌کنند و در موارد دیگر تنظیم این روابط در صلاحیت قوای مقننه قرار دارد. در بعضی موارد، احزاب سیاسی در این زمینه نقش مهم را بازی می‌کنند.
فدراسیون‌ها از نگاه میزان مشوره، هماهنگی و همکاری میان سطوح حکومت‌داری باهم تفاوت دارند. این تفاوت نه‌تنها در عرصه رابطه میان فدراسیون‌ها و شهروندان آن‌ها به ملاحظه می‌رسد، بلکه در رابطه با سیاست‌های بحث‌برانگیز و امور روزمره اداری نیز جلب توجه می‌کند. مبرهن است که همه فدراسیون‌ها، طبق ضرورت با میزانی از همکاری و تضاد روبه‌رو می‌باشند. تا جایی که مسایل بحث‌برانگیز پالیسی مطرح است، حکومت مرکزی می‌تواند با استفاده از صلاحیت‌ها و اهرم قدرت مالی خود بر رفتار واحدهای فدرالی اثر وارد کند و واحدهای فدرالی می‌توانند در صورتی که قانون اجازه دهد، از حق ویتو استفاده کنند و یا از موافقت با سیاست حکومت مرکزی سر باز زنند. در چنین حالات، هر دو سطح حکومت‌داری برای جلب رای و حمایت اذهان عامه به اقدامات سیاسی و تبلیغاتی دست خواهند یازید.
ب) نقش قوه‌های اجراییه و مقننه
میزان و جریان روابط بین‌حکومتی در نظام‌های فدرالی (روابط بین حکومت مرکزی و حکومات ایالتی) عواملی‌اند که سلامت روند سیاسی این نظام را به‌طور قابل ملاحظه‌ای متاثر می‌سازند. این روابط به توانایی قوه اجراییه فدراسیون ارتباط دارد. وجود قوه اجراییه توانا و قوی، عموماً به نوع روابطی منجر می‌شود که می‌توان آن را فدرالیسم اجرایی نامید. در این حالت، قوه اجراییه فدرالی (مرکزی) نقش مهمی را در تنظیم روابط بین‌حکومتی برعهده خواهد داشت. برعکس، در صورت ضعف شعبات اجرایی، نوع روابطی ظهور خواهند کرد که نقش قوه مقننه در تنظیم آن‌ها برجسته‌تر خواهد بود. در حالی که نظام‌های پارلمانی در مقایسه با نظام‌های ریاستی – کانگرسی معمولاً دارای قوه اجراییه قوی‌تر به نظر می‌رسند، در عمل قاعده مشخصی در این راستا وجود نداشته و قوه اجراییه می‌تواند در هر دو نظام قوی و یا ضعیف باشد. علاوه بر آن، باید یادآور شد که با گذشت زمان، این امکان وجود دارد که نقش و قوت نسبی قوه‌های اجراییه و مقننه در زمینه تنظیم روابط بین‌حکومتی، بدون ورود تعدیل رسمی در نهادها، در اثر عواملی نظیر تغییر در سیستم حزبی، تغییر کند.
در فدراسیون‌های عصر حاضر، معمولاً قوه اجراییه در مقایسه با قوه مقننه، از قدرت بیشتر برخوردار است. این مطلب به‌ویژه در نظام‌های فدرالی پارلمانی صداقت دارد؛ زیرا در چنین نظام‌ها احزاب برای تشکیل حکوت به دسپلین و حمایت حزبی در پارلمان نیاز دارند. ولی این احتمال نیز وجود دارد که قوه اجراییه در نظام پارلمانی، بنا بر نداشتن اکثریت در پارلمان و یا به علت ایتلاف‌های شکننده، ضعیف باشد. روشن است که نظام‌های ریاستی – کانگرسی بر بنای تقسیم قدرت/صلاحیت بین قوه اجراییه و قوه مقننه استوارند. این انقسام قدرت/صلاحیت در نظام ریاستی – کانگرسی می‌تواند منجر به روابط مستقیم بین قوه مقننه و واحدهای فدرال گردیده و امکانات لابی‌گری واحدهای فدرال را در کانگرس فراهم آورد. در این صورت، نقش قوه مقننه در امر تنظیم روابط بین‌حکومتی قابل ملاحظه خواهد بود. ولی باید گفت که برخی از نظام‌های ریاستی دارای قوای اجراییه قوی بوده و بر امر تنظیم روابط بین‌حکومتی حاکمیت دارند. این مطلب مخصوصاً در حالاتی صادق است که حزب رییس جمهور از دسپلین حزبی برخوردار بوده و اکثریت کرسی‌های قوه مقننه را در اختیار داشته باشد. علاوه بر آن، در بعضی از نظام‌های فدرالی، نظیر ارجنتاین، رییس جمهور از صلاحیت‌های قابل ملاحظه شبه‌تقنینی برخوردار بوده و می‌تواند از طریق صدور فرامین تقنینی به تنظیم، تضعیف و یا تحکیم روابط بین‌حکومتی بپردازد.
با توجه به نکات بالا، می‌توان مدعی شد که ترتیبات یا سیستم حزبی در نظام فدراسیونی از اهمیت ویژه و به‌سزایی برخوردار است. در فدراسیون‌هایی که احزاب سیاسی در دو سطح حکومت‌داری باهم مدغم‌اند (یعنی احزاب سیاسی صبغه ملی داشته و در هر دو سطح حکومت‌داری حضور و نقش دارند) ممکن است رهبران حزبی بالای کاندیداها و رهبران واحدهای فدرالی نفوذ قوی داشته باشند. برعکس، در حالاتی که متنفذان یا روسای قومی/منطقهای بر سیاست و اجتماع واحدهای فدرالی حاکمیت داشته باشند، نماینده‌گی واحدهای فدرالی در حکومت مرکزی توسط این اشخاص تعیین شده و نقش رهبران حزبی به اطاعت از احکام ایشان محدود خواهد شد. هند و مکسیکو در گذشته هر یک دارای یک حزب قوی و حاکم بود که هم کنترل حکومت مرکزی و هم اداره حکومات ایالتی را در اختیار داشت. با گذشت زمان، این دو فدراسیون، به سیستم چندحزبی غیرمرکزی تکامل کرده و از حاکمیت تک‌روانه قوه اجراییه مرکزی در امور کاسته‌اند. این در حالی است که هند نظام پارلمانی و مکسیکو نظام ریاستی دارد. بدین اساس، می‌توان گفت که هر دو نوع نظام فدرالی (ریاستی و پارلمانی) از این قابلیت برخوردارند که از حالت تک‌حزبی خارج شده و سنت چندحزبی غیرمرکزی را رشد داده و پالایش بخشند. افریقای جنوبی و حبشه هر کدام دارای یک حزب واحد است که بر روند سیاسی کلیه واحدهای فدرالی آن‌ها حاکمیت دارد. در آلمان، بنا بر نقشی که ایالات در حکومت مرکزی دارند، احزاب سیاسی در هر دو سطح حکومت‌داری (فدرال و ایالتی) حاضر و باهم مرتبط بوده و مسایل مهم مربوط به روابط بین‌حکومتی در داخل احزاب و بین حکومات آن‌ها (در ایالات) حل‌وفصل می‌شوند. شکی نیست که حتا در فدراسیون‌هایی که احزاب سیاسی در دو سطح حکومت‌داری باهم مدغم‌اند (نظیر آلمان)، سیاست‌مداران یک سطح حکومت‌داری دارای علایق و منافعی‌اند که با علایق و منافع سیاست‌مداران سطح دیگر حکومت‌داری تفاوت دارد. بعضی از اختلافاتی که در نتیجه چنین تفاوت‌های سیاسی/سلیقه‌ای ظهور می‌کنند، در سطح مذاکرات و مشوره‌های داخل حزبی حل می‌شوند و عده دیگر آن‌ها از مجراهای روابط بین‌حکومتی به نتیجه می‌رسند.
در نظام‌های فدرالی کانادا و ایالات متحده، سطوح دوگانه حکومت‌داری باهم روابط ضعیف حزبی دارند؛ ولی در عین حال، احزاب سیاسی کانادا در هر دو سطح حکومت‌داری از دسپلین قوی برخوردار بوده و در نتیجه، قوه اجراییه هر دو سطح حکومت‌داری از قدرت اجرایی قوی برخوردار است. این امر به کانادا صبغه کلاسیک فدرالیسم اجرایی بین‌حکومتی را بخشیده است. به عبارت دیگر، روابط بین‌حکومتی در کانادا شکل روابط بین قوه اجراییه مرکزی و قوای اجراییه ولایات را اختیار کرده است. در سوی دیگر، احزاب سیاسی در ایالات متحده تا حدود زیادی فاقد دسپلین حزبی قوی بوده و در نتیجه، قوه اجراییه در این کشور، ضعیف و متکی بر کانگرس است. در نتیجه، تعداد ساختار‌های فدرالیسم اجرایی در ایالات متحده بسیار کم بوده و روابط بین‌حکومتی در این کشور از طریق لابی‌گری توسط حکومت‌های ایالتی و لابی‌گری افراد و گروه‌های انفرادی شکل و محتوا اختیار می‌کند.
ج) نقش مجلس سنا در روابط بین‌حکومتی
مجلس سنای فدرالی اکثراً به‌حیث مجلس (عمومی) فدراسیون شناخته می‌شود؛ زیرا ترکیب این مجلس به نحوی مولفه‌های منطقهای فدراسیون را بازتاب می‌بخشد. در عمل، این مجلس در عده کمی از فدراسیون‌ها برای تنظیم و تعمیل روابط بین‌حکومتی حایز اهمیت پنداشته می‌شود. معهذا، مجلس سنا می‌تواند بر وزن نسبی واحدهای فدرالی در نهادهای مرکزی اثرگذار باشد، به‌خصوص زمانی که این مجلس صلاحیت‌های مهم را در اختیار داشته و ترکیب آن به نفع واحدهای کوچک فدراسیونی شکل گرفته باشد.
مجلس سنا یا بوندیسرات (Bundesrat) در آلمان از نماینده‌گان حکومات ایالات تشکیل شده است. در این مجلس نماینده‌گان حکومات ایالات در مورد مسایلی که بر ایالات اثر می‌گذارند، تصمیم اتخاذ می‌کنند. بدین ترتیب، وجود سنا در آلمان، فدرالیسم اجرایی را به‌طور رسمی داخل پروسه تقنینی می‌سازد. فدراسیون افریقای جنوبی تا حدود زیادی بر‌اساس همین مدل بنا یافته است. در این کشور، اعضای شورای ملی ولایات از حکومت‌های ولایات آن کشور نماینده‌گی می‌کنند. ولی با وجود این، نقش سنا در عمل، بنا بر حاکمیت حزب کانگرس ملی افریقایی بر همه ولایات، محدود شده است.
مجلس سنا در کشورهایی که اعضای آن به‌طور غیرمستقیم (توسط قوای مقننه واحدهای مشموله، نه توسط مردم این واحدها) انتخاب می‌شوند، عموماً نقش نسبتاً ناچیزی را در پروسه روابط بین‌حکومتی بازی می‌کند؛ زیرا در این کشورها حکومات ایالتی مجبورند اعضای حزب مربوطه خود و احزاب مخالف را که دارای نظریات متفاوت‌اند، همزمان به سنا ارسال کنند (در این حالات، طبیعی است که اعضای حزب حکومتی نظریات حکومت مربوطه خود را در سنای مرکزی منعکس خواهند ساخت و اعضای احزاب مخالف نظریات این احزاب را بازتاب خواهند بخشید. بنابراین، ایالات نخواهند توانست در سنا با موضع‌گیری واحد ظهور کرده و با موقف واحد با حکومت مرکزی به مذاکره و معامله بپردازند). در سوی دیگر، اگر اعضای سنا توسط مردم ایالات (نه حکومت‌های ایالتی) انتخاب شوند، رای آن‌ها بیشتر بر بنای تعلقات حزبی (نه منطقهای) استوار شده و در برابر حکومت ایالت مربوطه خود از استقلال بیشتر برخوردار خواهد بود. البته بعضاً رهبران حزبی قادرند که بر انتخاب کاندیداهای مورد نظر خود در سطح دیگر حکومت‌داری اثر وارد کرده و با استفاده از آن‌ها اهداف بین‌حکومتی مطلوب نظر خود را تعقیب کنند. همچنان، ممکن است بعضی از رهبران حکومتی، با استفاده از قدرت حمایوی که مقام حکومتی در اختیار آن‌ها قرار می‌دهد، برای اثرگذاری بر اعضای قوه مقننه سطح دیگر حکومت‌داری استفاده کنند. با وجود این امکانات و احتمالات، مجالس سنا در اکثر حالات، نقش محدودی را در امر تعمیل روابط بین‌حکومتی بازی می‌کنند. نقش و نفوذ سنا در سطح فدرال و در روابط بین‌حکومتی در فدراسیونی‌هایی قوی و قابل ملاحظه است که واحدهای فدرالی کوچک در آن‌ها وزنی مساوی و یا بیشتر از واحدهای فدرالی بزرگ‌تر داشته باشند و مجلس سنا از صلاحیت‌های مهم و وسیع برخوردار باشد (مثل برازیل). این حالت سبب می‌شود تا واحدهای فدرالی کوچک در تصامیم فدراسیونی مرکزی اهمیت بیشتر کسب کنند.
