در ۱۵ آگست ۲۰۲۱ با فرار محمداشرف غنی احمدزی توسط چهار فروند هلیکوپتر از افغانستان به اوزبکستان و سپس به امارات، نظام جمهوری اسلامی افغانستان فروپاشید و نظامی به نام «امارت اسلامی افغانستان» توسط گروه طالبان مجدداً به قدرت رسید. تمام ساختارها و نهادهای گذشته به شمول نهادهای تقنینی، امنیتی، نهادهای اجرایی و خدماتی از هم پاشید. قانون اساسی افغانستان کنار گذاشته شد، بیرق افغانستان جمع و بیرق گروه طالبان جاگزین آن شد. بسیاری از نهادهای اجتماعی و اقتصادی تعطیل شد. طالبان با قرائت خاص از شریعت بر کرسی قدرت تکیه زدند. یک سال گذشته، سال فروپاشی سیستمها و نهادها بود. بحران سیاسی در افغانستان در حال عمیقتر شدن است و اگر برای شکلگیری یک روند جدید سیاسی تلاشی صورت نگیرد، یک بحران واقعی در انتظار کشور است.
فروپاشی جمهوریت یک روند بود و این روند از مدتها قبل از آگست ۲۰۲۱ آغاز شده بود. در مقاله زیر سعی شده است دلایل و زمینههای این روند شکافته شود.
عوامل فروپاشی دولت افغانستان
بررسیها نشان میدهد که در فروپاشی دولت پیشین افغانستان فاکتورهای معتددی نقش داشتهاند که بدون پرداختن به همه آنها نمیتوان بهطور درست عوامل و ریشههای سقوط دولت را ارزیابی کرد و به یک نتیجه روشن دست یافت. لذا در این فصل سعی شده است تا حد امکان عوامل تعیینکننده سقوط دولت پیشین افغانستان مورد بررسی قرار گیرند.
1- اختلافات شدید جناحهای سیاسی در حکومت
پس از پایان دوره ریاست جمهوری حامد کرزی و انتخابات بحثبرانگیز سال ۲۰۱۴، اشرف غنی به قدرت رسید. از آنجایی که نتایج انتخابات از قبل به نفع او طراحی و مهندسی شده بود، نامزد پیشین ریاست جمهوری و رقیب انتخاباتی وی، عبدالله، از پذیرش نتیجه انتخابات امتناع ورزید و به آن اعتراض کرد، که در پی آن تنش سیاسی در کشور افزایش یافت. اختلافات شدید در مورد نتایج انتخابات که در آن هر دو جناح مدعی پیروزی ریاست جمهوری بودند، شدت یافت و موجب بحران سیاسی در کشور شد. تیم سیاسی عبدالله، رییس اجراییه پیشین حکومت وحدت ملی، با استناد به شواهد و مدارک موجود استدلال داشت که برخی از اعضای بلندرتبه کمیسیون برگزاری انتخابات و افراد نزدیک به حامد کرزی بهطور سازماندهی شده در برخی از ولایتهای جنوبی افغانستان برگههای رای را به نفع اشرف غنی پر کرده و به صندوق انداختهاند که از نظر آنها و قانوناً فاقد اعتبار است. با این حال، جناح اشرف غنی دست داشتن در تقلب گسترده انتخابات را رد کرده و تیم مقابل را متهم به تقلب در انتخابات کرد.
بحران گستردهای که پس از انتخابات سال ۲۰۱۴ ایجاد شد، نشان داد که حکومت کرزی در انتقال قدرت بهطور مسالمتآمیز و شفاف موفق نبوده و پرسشهای زیادی را در ارتباط با حمایت او از اشرف غنی در بین شهروندان کشور به وجود آورد که تا حد زیادی بیطرفی دولت در انتخابات را تحت شعاع قرار داد. پس از افزایش تنش سیاسی بین جناح اشرف غنی و عبدالله عبدالله و ناکامی گروههای سیاسی و جامعه مدنی مبنی بر حل منازعه و دستیابی به توافق، سرانجام ایالات متحده امریکا در این زمینه پادرمیانی کرد و اقداماتی را در راستای حلوفصل مشکلات انجام داد. جان کری، وزیر خارجه پیشین امریکا، در یک سفر اعلام نشده وارد افغانستان شد و پس از گفتوگو با جناح متخاصم، بنبست انتخاباتی شکسته شد و طرفین راجع به تقسیم قدرت به توافق رسیدند و بر همین مبنا حکومت وحدت ملی شکل گرفت. گرچه مداخله جان کری، وزیر خارجه اوباما، موجب حلوفصل منازعه قدرت و ایجاد حکومت وحدت ملی شد و براساس توافق سیاسی صورت گرفته، اشرف غنی رییس جمهور و عبدالله عبدالله رییس اجراییه حکومت وحدت ملی منصوب شدند، اما تعداد زیادی از کارشناسان بینالمللی در امور افغانستان باور دارند که حکومت وحدت ملی، کشور را ضعیف و به چند دسته تقسیم کرد. رهبران حکومت وحدت ملی در جریان پنج سال حکومتداری خویش نتوانستند با ایجاد اجماع سیاسی در روند دولتـملتسازی و تقویت همبستهگی پیشرفت داشته باشند.
پس از مداخله امریکا و شکلگیری حکومت توافقی، بهتدریج گسست اجتماعی و فروپاشی نهادهای دولتی رقم خورد. اشرف غنی از نخستین روزهایی که به قدرت دست یافت، نسبت به ساختار نهادهای امنیتی و نظم سیاسی در کشور دیدگاه بدبینانه داشت و در پی برکناری برخی از افراد در وزارتهای دفاع و داخله و جابهجایی گروههای وفادار به خود بود. از نظر او حضور برخی افراد در نهادهای سیاسی و امنیتی که بیشتر آنها در دوره ریاست جمهوری حامد کرزی جابهجا شده بودند، از لحاظ قومی و سیاسی متعلق به جناحهای مخالف او بودند، لذا او آنها را به بهانههای مختلف پاکسازی کرد.
حکومت اشرف غنی بدون در نظر گرفتن تعهد و تجربه، شمار زیادی از مقامهای امنیتی که بیشتر آنها از اقوام غیرپشتون بودند را از کار برکنار کرد و یا به بازنشستهگی پیش از موعد سوق داد و به جای آنها افراد جوان و بیتجربه را از تیم خود استخدام کرد. این اقدام در درازمدت به دلیل ضعف آنها موجب تضعیف ارتش ملی و دیگر نهادهای امنیتی شد.
در کتاب کارتر ملکاسیان[1] آمده است: «اشرف غنی پس از به قدرت رسیدن تلاش کرد وزارت دفاع را که از نظر او تا حدود زیادی تحت سیطره و کنترل شبکه معروف به بسمالله محمدی بود، پاکسازی نماید و به جای آن افراد وفادار به خویش را بر مسند قدرت نشاند.» مطالعات این پژوهشگر و مشاور پیشین ناتو در افغانستان گویای این امر است که اشرف غنی در جریان دور اول حکومتداریاش بهعنوان اصلاحات، ۹۸ درصد استراتژی و برنامههای خویش را در وزارت دفاع تطبیق کرد. با این اوصاف به نظر میرسد ارتش ملی کشور پیش از سقوط دولت کاملاً در اختیار و مدیریت اشرف غنی بوده و براساس خواست او عمل میکرده است. افزون بر این، دستکم یک سال بعد از فروپاشی دولت، بازرس ویژه ایالات متحده امریکا در گزارش تازهاش به کنگره، یکی از فاکتورهای اصلی فروپاشی ارتش افعانستان را به حاشیه راندن جنرالها و رهبران باتجربه نیروهای امنیتی توسط اشرف غنی دانسته و تغییراتی که حکومت وحدت ملی در ارتش و دیگر نهادهای امنیتی ایجاد کرد را باعث ضعف آنها میداند.
تغییرات و جابهجاییهای فاحشی که در نهادهای امنیتی از سوی ارگ ریاست جمهوری ایجاد شد، از یک سو سبب شد که در بین سربازان و مقامهای ارتش و پولیس نگرش قومی شدت بیشتری بگیرد و از سوی دیگر با استخدام افراد کمتجربه و ارتقای آنها در ساختار رهبری نیروهای امنیتی، تعداد زیادی از افراد باتجربه ارتش ملی انگیزه و روحیه خویش را در جنگ علیه طالبان از دست دادند.
با وجود ناکامی حکومت وحدت ملی در حکومتداری خوب و تحکیم ثبات و امنیت، نتایج انتخابات سال ۲۰۱۹ نیز به دلیل تقلب گسترده با چالش جدی روبهرو شد، طوری که در پی آن هر دو جناح خود را پیروز انتخابات ریاست جمهوری اعلام کردند و مراسم تحلیف جداگانه ریاست جمهوری برگزار شد. این اتفاق که همزمان دو نفر مراسم سوگند ریاست جمهوری برگزار کنند، در تاریخ سیاسی افغانستان بیسابقه بوده است.
پس از انتخابات بحثبرانگیز ۲۰۱۹، افغانستان بار دیگر وارد بحران جدیدی شد و احتمال جنگ بین طرفداران هر دو جناح متخاصم بالا گرفت، که به دلیل حضور نیروهای امریکا و ناتو در کشور از اقدامات مسلحانه جلوگیری به عمل آمد. بحران سیاسی بین دو تیم انتخاباتی زمانی شدت یافت که شرایط گفتوگو و مذاکره دولت با طالبان پس از موافقتنامه دوحه تا حدود زیادی بین طرفین فراهم شده بود؛ اما به دلیل بنبست سیاسی و اختلافات سران حکومت، مذاکرات صلح پس از هشت ماه تاخیر بین هیات دولت و طالبان آغاز شد. بحران انتخاباتی ۲۰۱۹ بهطور مستقیم تاثیر منفی خود را بر روند صلح گذاشت و این فرصت طلایی از دست رفت.
به دلیل فساد گسترده در کمیسیون انتخابات و وابستهگی برخی اعضای ارشد آن به حکومت پس از سال ۲۰۰۴، افغانستان شاهد برگزاری انتخابات شفاف و دور از تقلب نبوده است. این امر خود در سالهای اخیر سبب کاهش سطح مشارکت مردم در پروسه رایدهی شده است. پس از بحران سیاسی ۲۰۱۹ و شکست دموکراسی در پروسه انتقال قدرت از طریق برگزاری انتخابات شفاف، سرانجام بار دیگر حکومت در نتیجه تفاهم سیاسی با میانجیگری امریکا ایجاد شد و قدرت بین اشرف غنی و عبدالله عبدالله تقسیم گردید. اگرچه مداخله کشورهای غربی بهویژه امریکا سبب پایان بحران انتخاباتی شد و حکومت ایتلافی تشکیل گردید، اما اختلافات شدید و سطح بالایی از بیاعتمادی که در گذشته بین دو تیم ایجاد شده بود، بر روند صلح اثر منفی گذاشت و دو طرف در طول مذاکرات هیات دولت با طالبان موفق به ایجاد اجماع سیاسی در حمایت از پروسه مصالحه نشدند.
سرانجام، عدم اجماع دو جناح مطرح در حکومت موجب شد که دولت نهتنها طرح و استراتژی روشنی در مذاکرات صلح با طالبان نداشته باشد، بلکه بعد از شکست در پروسه گفتوگو نیز آمادهگی لازم را جهت دفاع از کشور نداشت. همین امر سبب شد که پس از خروج نیروهای خارجی از افغانستان، دولت یکشبه فرو پاشید و سقوط کرد.
با این حال، همانطور که پیشتر نیز توضیح داده شد، پس از پایان دوره ریاست جمهوری حامد کرزی، حکومت وحدت ملی توانایی کافی در بسیج کردن مردم، گروههای سیاسی و رهبران سنتی در حمایت از پروسههای ملی را نداشت. در حالی که حامد کرزی، رییس جمهور پیشین افغانستان، با وجود انتقاداتی که در رویکرد حکومتداری او مطرح بود، شخص توانا و اثرگذاری در جهت ایجاد اجماع سیاسی در حمایت از دولت خویش بود و توانسته بود با نگاهی نسبتاً فراقومی با طیفهای مختلف جامعه کار کند، از این رو، در ایجاد توازن بین تکنوکراتهای غربی و رهبران سنتی که ریشه در سیاست افغانستان داشتند تا حدود زیادی موفق بود. این در حالی است که اشرف غنی پس از به قدرت رسیدن در نتیجه مداخله امریکا و ایجاد تفاهم سیاسی با رقیب انتخاباتیاش عبدالله عبدالله، علاقهمند ایجاد همسویی و جلب حمایت گروههای سیاسی و رهبران سنتی نبود و بیشتر اعتماد به یک قشر محدود از افراد تحصیلکرده که تازه از غرب به کشور آمده بودند و از نظر اجتماعی پایگاه مردمی نداشتند، داشت. از این رو، از آغاز ایجاد حکومت وحدت ملی امکان تضعیف دولت و افزایش فاصله بین گروههای اجتماعی به دلیل طرز دید و نگرش قومی اشرف غنی در حکمرانیاش، قابل پیشبینی بود که سرانجام به سقوط دولت او منتهی شد.
برخی از کارشناسان مسایل سیاسی افغانستان به این باورند که سقوط اخلاقیـارزشی و محتوایی دولت ابتدا با مهندسی انتخابات سال ۲۰۱۴ رقم خورد که پس از آن رهبران حکومت به خاطر بحران اعتماد و تنش سیاسی روی تقسیم قدرت نتوانستند موفق به ایجاد وحدت و همسویی در بین طیفهای سیاسی دولت شوند. اشرف غنی در جریان دو دور از حکومتداریاش نهتنها طرح مشخصی در ارتباط با تقویت همبستهگی و جلب حمایت احزاب و گروههای سیاسی در جهت حمایت از دولت نداشت، بلکه بیشتر برای تحقق سیاست قومی و حذف دیگران، بقا و سلامت کشور را نادیده گرفت.
پس از انتقال مسوولیت امنیتی از ناتو به نیروهای امنیتی کشور، امریکا و دیگر اعضای ایتلاف بینالمللی اعلام کردند که قصد حضور درازمدت در افغانستان را ندارند و به دنبال پیدا کردن راهحل سیاسی بین دولت و طالبان و خروج از کشور هستند؛ اما اشرف غنی به جای درک و پذیرش واقعیتهای احتمالی پس از خروج نظامی سربازان امریکایی از افغانستان، که انتظار میرفت به فکر تقویت وحدت ملی و مذاکره با طالبان در جهت حل منازعه قدرت و ایجاد تفاهم سیاسی باشد، بیشترین امکانات خویش را در جهت به حاشیه راندن شریک حکومت وحدت ملی عبدالله عبدالله و تیم او صرف کرد و تلاش کرد تا مانع تاثیرگذاری آنها در حکومت شود. در این راستا به پیشرفتهای زیادی نیز دست یافت، بهطوری که دولت در سالهای پیش از سقوط در انحصار و کنترل حلقه سهنفره او خلاصه میشد.
نبود استراتژی پیشگیرانه و ارزیابی دقیق از تحولات پس از خروج نیروهای خارجی از کشور، از سوی رهبری دولت موجب فروپاشی نهادهای دولتی شد. در حالی که اگر تحولات پس از خروج نیروهای خارجی، بهطور کارشناسانه مورد بررسی و کنکاش قرار میگرفت، امکان حفظ نظام و دستیابی به توافق سیاسی با طالبان وجود داشت. بدون شک، برآیند این توافق به نفع تمام طرفهای سیاسی و شهروندان کشور بود، که در نتیجه ضعف و ناکارآمدی رهبران افغانستان تحقق نیافت.
از این رو میتوان گفت سقوط دولت افغانستان قبل از اینکه سناریوی امنیتی از پیش توافق شده پروسه دوحه بین امریکا، طالبان و پاکستان باشد، ریشه اصلی آن تا حدود زیادی در اختلافات رهبران سیاسی و نبود استراتژی واحد حکومتداری پس از خروج نیروهای خارجی از افغانستان بود.
2- نظام متمرکز
پس از سقوط حکومت طالبان و ایجاد کنفرانس بن، فرصت خوبی فراهم شده بود تا در مورد ساختار نظام سیاسی مبتنی بر واقعیتهای اجتماعی و قومی افغانستان بحث و گفتوگوی بیشتری با افراد کارشناس و نخبهگان سیاسی صورت بگیرد تا براساس تصمیم جمعی نوع نظام آینده افغانستان تعیین شود. اما برعکس، امریکاییها و عدهای از تکنوکراتهای نزدیک به آنها بدون در نظر گرفتن شرایط اجتماعی و سابقه منازعه قدرت در کشور، نظام متمرکز جمهوری را بهترین نوع حکومت برای افغانستان پیشنهاد کردند که برمبنای آن اداره موقت به رهبری حامد کرزی شکل گرفت.
ساختار اداره موقت و به دنبال آن حکومت انتقالی براساس نظام متمرکز در نتیجه کنفرانس بن و به خواست امریکاییها بود که بعداً در سال ۲۰۰۴ پس از برگزاری لویهجرگه قانون اساسی با وجود مخالفت برخی از رهبران سیاسی از جمله یونس قانونی، رییس پیشین شورای ملی افغانستان، نوع حکومت آینده در قانون اساسی نظام ریاستی انتخاب شد. در چهارچوب نظام ریاستی قدرت تا حدود زیادی بهطور مطلق در اختیار رییس جمهور خلاصه میشود و معاونان آن با قدرت کم و حضور نمادین نقش تاثیرگذاری در تصمیمگیری و اتخاذ سیاستهای داخلی و خارجی کشور ندارند.
به دلیل اینکه افغانستان از لحاظ اجتماعی با توجه به ترکیب جمعیت، سرزمینی چندقومی است، لذا بحث تقسیم قدرت بین گروههای قومی در چهار دهه پیشین کشور یکی از چالشهای جدی بوده است که بیشتر موجب درگیری و جنگ شده است. بنابراین یکی از راههای ختم منازعه و دستیابی به صلح پایدار در افغانستان تقسیم قدرت بهشکل ساختاری و ایجاد نظام غیرمتمرکز است. بررسیها نشان میدهد که حل منازعه قدرت در کشورهای چندقومی در قالب ایجاد نظام متمرکز بسیار دشوار بوده و امکان حضور رهبران سیاسی از گروههای متنوع قومی در تصمیمگیریها وجود ندارد. در بیست سال گذشته از آنجایی که در حکومت افراد معدودی نقش عمده در تصمیمگیریهای سیاسی داشتهاند، لذا سهم حضور و جایگاه برخی از رهبران مردمی ناچیز بوده است و همین امر سبب شده است که همواره دولت در ایجاد همسویی و اجماع سیاسی ناکام باشد.
در حالی که در سیستمهای غیرمتمرکز بهویژه نظام پارلمانی امکان تقسیم قدرت در یک کشور چندقومی بهطور ساختاری وجود دارد و میتوان در شرایط بحرانی به دلیل حضور رهبران متعدد در تصمیمگیریها عملکرد بهتری را ارایه داد، براساس گزارش مجله دموکراسی، سقوط دولت افغانستان به خاطر عدم مشروعیت آن از طرف مردم بوده است. منشا بحران مشروعیت حکومت افغانستان متعدد و به هم تنیده بوده است که میتوان ریشه آن را در قانون اساسی ۲۰۰۴ دانست. برمبنای آن سیستم حکومتی ایجاد شد که به شهروندان افغانستان فرصت کمی برای مشارکت یا نظارت معنادار بر دولتشان را میداد. مجله دموکراسی همچنین بحث ایجاد نظام متمرکز مطابق با میل امریکا را ابتدا در کنفرانس بن میداند که به موجب آن اداره موقت براساس قانون اساسی ۱۹۶۴ تاسیس شد.
گرچه قانون اساسی زمان شاه تا حدودی دارای عناصر دموکراتیک است، اما در اصل به باور برخی از کارشناسان یک سند استبدادی است که آزادی بسیار محدودی برای شهروندان در نظر گرفته است. مطابق قانون اساسی 1964 در راس نظام پادشاه و نخستوزیر قرار دارند و در نتیجه تغییراتی که در کنفرانس بن انجام شد، اختیارات شاه و نخستوزیر به رییس جمهور داده شد و او را به فردی بسیار قدرتمند تبدیل کرد.
در کنفرانس بن، تعدادی از اعضای آن بر این باور بودند که قانون اساسی قدیم منبع تداوم و مورد نیاز در دوره گذار است، اما از سوی دیگر اعضای ایتلاف شمال در نشست بن خواستار نظام غیرمتمرکز بودند و تاکید داشتند که با ترکیب قومی متنوع افغانستان سیستم غیرمتمرکز بیشتر سازگار است. در نهایت، سیستم متمرکز مطابق میل تعدادی از افراد معدود و بنا بر خواست کشورهای غربی بهویژه ایالات متحده امریکا که نقش بسیار تعیینکنندهای در این کنفرانس داشت، بهعنوان نظام آینده افغانستان برگزیده شد.
استدلال برخی از حامیان ایجاد نظام متمرکز در جریان لویهجرگه قانون اساسی این بود که افغانستان در حال گذار به سوی دموکراسی است و نیاز به یک رییس جمهور قدرتمند دارد که بتواند کشور را در شرایط بیثباتی و بحران درست مدیریت کند. آنها به این باور بودند که ایجاد نظام پارلمانی و تقسیم قدرت بین رییس جمهور و صدراعظم، نهتنها به تحکیم و ثبات کمک نمیکند، بلکه باعث بحران سیاسی بیشتر در کشور خواهد شد.
درسی را که میتوان از سقوط دولت پیشین افغانستان آموخت، این است که انحصار قدرت به دست چند نفر معدود و سپردن سرنوشت مردم به تصمیمگیری یک فرد در جامعه چندقومی، اشتباهی بزرگ است که بهای آن را امروز شهروندان افغانستان میپردازند. نظام متمرکز پیشین، قدرت بلامنازع و بدون نظارت را در اختیار اشرف غنی قرار داد که او نیز در دوره ریاست جمهوری خود به جز دایره سهنفری، به دیگر نهادهای سیاسی اعتماد و باور نداشت. همین امر باعث شد که فاصله زیادی در سالهای اخیر بین دولت و مردم ایجاد شود و حکومت با فشار اندکی از سوی طالبان بالاخره سقوط کند.
در سالهای پیش از سقوط دولت بهویژه پس از انتخابات بحثبرانگیز ۲۰۱۹، اشرف غنی تمایلی برای مشورت با گروههای سیاسی و جامعه مدنی نداشت تا در مورد پروسه صلح و دیگر مسایل مهم کشور بحث و گفتوگو کند. خاصیت نظامهای متمرکز طوری است که در بسیاری از موارد با توجه به قدرت غیر قابل کنترل که در اختیار رییس جمهور است، اهمیتی برای افکار عامه و خیر عمومی جامعه قایل نیست و صرفاً با تعدادی خاص و معدود در تماس است. نظام متمرکز علاوه بر اینکه رییس جمهور را بینیاز از اهمیت دیدگاه گروههای اجتماعی و سیاسی در روند تصمیمگیری سیاست داخلی و خارجی میسازد، با گذشت زمان شکاف بین دولت و مردم را نیز بیشتر میکند. از سایر نقاط ضعف نظام متمرکز این است که دولت در بسیاری از موارد قادر نیست ارتباطی معنادار و اثرگذار بین حکومت مرکزی و محلی ایجاد کند. انحصار قدرت در مرکز سبب شد که برنامههای مورد نظر در مناطق محلی بهطور درست مورد توجه قرار نگیرد و برخی از ولایات کشور از توسعه و پیشرفت متوازن محروم شوند.
در دو دهه گذشته با وجود کمکهای بینالمللی، در بسیاری از ولایتهای افغانستان به دلیل وابستهگی به سیاستهای دولت مرکزی و ضعف والیهای بیصلاحیت و گماشته شده از سوی رییس جمهور، تغییرات اجتماعی و سیاسی قابل توجهی صورت نگرفت. پیامد کارکرد حکومت متمرکز جمهوری در سالهای پیش از سقوط به حدی ناخوشایند بود که بسیاری از شهروندان کشور حکومت را خلاصه به ارگ ریاست جمهوری میدانستند و فراتر از آن دولت مشروعیت و تاثیرگذاری نداشت.
با بدتر شدن وضعیت امنیتی در مناطق محلی و ضعف حکومتداری بهویژه گسترش فساد در نهادهای دولتی، طالبان توانستند در مناطق محلی با ایجاد ارتباط با مردم به دلیلی نارضایتی آنها از دولت، حضور بیشتری پیدا کنند و فعالیتهای خود را توسعه بخشند. به دنبال همین نارضایتی گسترده مردم از حکومت، طالبان قبل از تصرف کابل توانستند بدون درگیری و چالش جدی، تعداد زیادی از ولایاتها را تصرف کنند.
بدین ترتیب، نظام متمرکز جمهوری و کنترل آن توسط یک فرد سبب شد که دیگران نتوانند نقش سازندهای در تصمیمگیری کشور در شرایط بحرانی داشته باشند و دولت را از فروپاشی نجات دهند.
3- فساد گسترده
فساد مالی و سیاسی مقامهای ارشد دولت در 20 سال گذشته همواره یکی از بحثهای انتقادی رسانههای افغانستان بوده است و بسیاری از شهروندان کشور به خاطر افزایش فساد و پرداخت رشوت در ادارات دولتی از رویکرد حکومتداری سران دولت پیشین ناراضی بودهاند و هشدار میدادند که ادامه این وضعیف ممکن است در درازمدت باعث تضعیف و سقوط دولت شود. پدیده فساد در سالهای اخیر موضوع تازهای نبوده است و از آغاز ایجاد حکومت موقت نیز با حضور گروههای جهادی و تکنوکراتهای غربی این چالش وجود داشت. برخی از رهبران جهادی و تعداد زیادی از تکنوکراتها با وجود اختلافات فکری، خیلی زود توانستند در جهت منافع مشترک اقتصادی با هم همسویی داشته باشند. در حالی که برخی از رهبران احزاب جهادی و سران مجاهدین که در گذشته کارنامه و دستاورد مثبتی در حکومتداری نداشتند، در این عرصه دچار اشتباه شده و از جایگاه رسمی و حکومتی خویش در جهت اهداف شخصی و گروهی استفاده کردند.
برخی از شهروندان به این باور بودند که با حضور چهرههای تکنوکرات و افراد تحصیلکرده که پس از حضور غرب در افغانستان وارد کشور شدند، ممکن است روند دولتسازی بهتر شده و سطح فساد در نهادهای دولتی کاهش پیدا کند؛ اما خلاف تمام انتظارت مردم تعداد زیادی از تکنوکراتهای غربی فراتر از گروههای جهادی بهطور سیستماتیک در فساد مالی نقش داشتند و پولهای هنگفتی از بیتالمال را در خارج از کشور سرمایهگذاری شخصی کردند. بهطور مثال در 20 سال گذشته برخی از وزیران کابینه و مشاوران نزدیک رییسان دولت در بسیاری از قراردادها و پروژههای زبربنایی دست داشتند و از این طریق منابع قابل توجه مالی را به دست آوردند و به بیرون از کشور انتقال دادند.
به دلیل دست داشتن چهرههای تاثیرگذار حکومتی در فساد مالی و انتقال سرمایه به خارج از کشور، دولت پیشین با وجود حمایت جامعه جهانی در عرصه مبارزه با فساد و تقویت حکومتداری پیشرفت درخور ستایش نداشت. در سالهای اخیر انتقال سرمایه از افغانستان به خارج توسط افراد نزدیک به اشرف غنی به حدی آشکار شده بود که بحث داغ و روزمره رسانههای کشور بود. در سال 2020 اداره نظارت بر بازسازی افغانستان هشدار داد که فساد جدیترین تهدیدی است که دولت افغانستان با آن مواجه است. براساس گزارشات متعدد، به دلیل فساد گسترده در نهادهای دولتی، فاصله زیادی بین مردم و دولت ایجاد شده بود. این وضعیت در حدی بود که شهروندان افغانستان مجبور بودند به مقامهای دولت رشوت بدهند تا بتوانند به ابتداییترین خدمات عمومی دسترسی داشته باشند.[2]
فساد در نهادهای دولتی بهویژه در سیستم قضایی پیامدهای منفی را در دو دهه گذشته در پروسه دولتسازی به جای گذاشت و سرانجام موجب سقوط حکومت شد. تحقیقات در زمینه رابطه فساد با سقوط دولت نشان میدهد که با توجه به افزایش فساد و رشوت در سیستم قضایی و دیگر نهادهای دولتی، مردم با گذشت زمان علاقهمند مراجعه به ادارات قضایی جهت رسیدهگی به حل مشکلات خویش نبودند و ترجیح میدادند از سیستم قضایی غیررسمی استفاده کنند؛ حتا دیده شده است که در برخی موارد در مناطق محلی از طالبان کمک خواستند.
افزایش فساد و پرداخت رشوت به مقامهای حکومتی جهت استخدام شدن در ادارات دولتی در سالهای اخیر، تبدیل به یک امر عادی شده بود. در این میان انتظار میرفت پارلمان کشور بهعنوان یک نهاد قانونگذار، با نظارت معنادار از نحوه عملکرد نهادهای دولتی در امر مبارزه با فساد اقدامی صورت دهد؛ اما اکثریت اعضای پارلمان به دلیل شراکت در قراردادهای دولتی و پروژههای زیربنایی، نهتنها کار موثری در مبارزه علیه فساد انجام ندادند، بلکه در سالهای پیش از سقوط دولت، پارلمان افغانستان را تبدیل به مرکزی برای دادوستدهای تجاری خود کرده بودند. بهعنوان مثال هر بار که حکومت برخی از وزیران پیشنهادی و سرپرست را جهت اخذ رای اعتماد به پارلمان میفرستاد، تعدادی از اعضای شورای ملی بدون در نظر گرفتن دانش و توانایی کاری نامزدها، در عوض دریافت پول هنگفت به آنها رای اعتماد میدادند. در واقع بدون پرداختن پول به اعضای مجلس، چانس راه یافتن به کابینه دولت برای کاندیداهای کارامد و توانا وجود نداشت.
پس از انتخابات بحثبرانگیز ۲۰۱۴ و انتصاب اشرف غنی بهعنوان رییس جمهور، برخی از شهروندان انتظار داشتند که او در مبارزه علیه فساد راهکاری را ارایه کند و اقدامات مثبتی را انجام دهد؛ چرا که او بهعنوان یکی از تکنوکراتهای غربی و کارمند شناخته شده بانک جهانی که مولف کتاب «ترمیم دولتهای ناکام» است، در جریان کمپین انتخاباتیاش به شهروندان کشور وعده دولتسازی داده بود و تاکید داشت که پس از پیروزی در انتخابات ریاست جمهوری هدف محوری او مبارزه علیه فساد است.
با روی کار آمدن حکومت وحدت ملی با توجه به حمایت جامعه جهانی در امر مبارزه علیه فساد، تا حدودی اقدامات مثبتی در این زمینه صورت گرفت؛ اما به دلیل رویکرد سیاسی رییس جمهور، حکومت دستاورد قابل ملاحظهای در کاهش فساد نداشت. حکومت از یک سو از نهادهای مبارزه علیه فساد بهعنوان ابزار فشار علیه مخالفان سیاسی خویش استفاده کرد و از سوی دیگر تعدادی از مقامهای ارشد دولت حامد کرزی را که متهم به فساد و سوءاستفاده از اموال دولتی بودند، بهعنوان وزیر، مشاور و سفیر منصوب کرد که واکنشهای زیادی را در بین مردم و رسانههای افغانستان در پی داشت.
همانطور که توضیح داده شد، در بعد داخلی به دلیل حکومتداری ضعیف و حضور افراد متهم به فساد در سطوح بالای حکومت، تلاش نهادهای مبارز علیه فساد کماثر ماند و افغانستان در میان ۱۸۰ کشور از نظر شاخص فساد در رتبه ۱۴۰ قرار گرفت. براساس گزارشات شفاف بینالمللی، دولت افغانستان در سالهای پیش از سقوط در امر مبارزه با فساد پیشرفت مثبتی نداشت. البته در کنار ضعف دولت در امر مبارزه با فساد، یکی از فاکتورهای اصلی افزایش فساد در حکومت، روش و نحوه کمکرسانی جامعه جهانی به افغانستان نیز بوده است.
پس از تحولات سال ۲۰۰۱ و ایجاد حکومت موقت، افغانستان در مرکز توجه جامعه جهانی بهویژه کشورهای تاثیرگذار در نظام بینالملل قرار گرفت و کمکهای فراوانی دریافت کرد. اما آنچه ارتباط کمکهای اقتصادی جامعه جهانی و افزایش فساد را شکل میدهد، این است که بیشتر کشورها به دلیل سوءمدیریت و نحوه رسیدن کمکهای مالی به افغانستان، بهطور مستقیم زمینه فساد و استفاده از این منابع را فراهم کردند. برخی گزارشات از سوی ناظران بینالمللی حاکی از این است که مبالغ بسیار زیادی با نظارت کم یا بدون نظارت به افغانستان سرازیر شدند. این در حالی است که در افغانستان هیچ سازوکار و نهادی برای مدیریت سالم چنین منابعی در نظر گرفته نشده است. براساس برآوردها در جریان دو دهه گذشته ۱۴۵ میلیارد دالر بهعنوان کمکهای انکشافی به افغانستان ارسال شده است؛ اما گزارشات قابل توجهی نیز در مورد چگونهگی مصرف کمکهای توسعهای امریکا و سوءاستفاده از این منابع وجود دارد که بخش زیادی از آن به نام کمک به افغانستان، از سوی مقامهای کشور کمککننده حیفومیل شده است.[3]
4- وابستهگی به امریکا
پس از شکست نیروهای اتحاد جماهیر شوروی سابق در افغانستان و پایان جنگ سرد، ایالات متحده امریکا بهطور کلی توجه خاص به تحولاتی که بعد از پیروزی مجاهدین رخ داد نداشت و از حکومت اسلامی مجاهدین به رهبری برهانالدین ربانی حمایت نکرد. تغییر استراتژی امریکا نسبت به رویدادهای پس از شکلگیری حکومت مجاهدین در افغانستان سبب شد که بسیاری از کشورهای تاثیرگذار در نظام بینالملل نیز افغانستان را فراموش کنند.
با این حال حکومت تازهتاسیس مجاهدین به دلیل جنگ از با احزاب جهادی همسو با اهداف پاکستان در منطقه، افزایش چالشهای داخلی و عدم حمایت جامعه جهانی از روند سیاسی جدید موفق به ایجاد تغییر و پیشرفت اقتصادی در کشور نشد.
در نتیجه گسترش منازعه و اختلافات بین سران جهادی، در مدت کوتاهی گروه طالبان ظهور کرد و افغانستان وارد جنگ دیگری شد. با افزایش بیثباتی و نبود امنیت سراسری، این بار افغانستان بهطور بیسابقهای در انزوای بینالمللی قرار گرفت و نهادهای بینالملل بهویژه سازمان ملل متحد که یکی از وظایف عمده آن پایان دادن به منازعه بین گروههای متخاصم است، توجه خاص خود به مسایل افغانستان نداشت تا از طریق تلاشهای دیپلماتیک به ایجاد صلح و تفاهم سیاسی بین دولت آقای ربانی و طالبان دست یابد.
افزایش جنگ بین طرفهای متخاصم و انزوای بینالمللی افغانستان سبب شد که شبکه القاعده با توجه به رابطه نزدیکی که با طالبان داشت، در برخی از مناطق کشور پایگاههای نظامی خویش را ایجاد کند. حضور القاعده در افغانستان در ابتدا نگرانیهای نسبی را در برخی کشورهای جهان بهویژه امریکا به وجود آورد؛ اما امریکاییها به دلیل نداشتن رابطه سازنده با طرفهای جنگ در افغانستان و اعتماد محدود به گروههای تاثیرگذار در سیاست، توفیقی در جهت محار القاعده نداشتند. افزون بر این، پیش از حملات 11 سپتامبر از سوی اسامه بن لادن علیه امریکا، رهبران این کشور تهدید شبکه القاعده را فرامنطقهای تلقی نمیکردند و بیشتر به این باور بودند که گروههای تروریستی توانایی ضربه زدن به منافع آنها را در درون کشورشان ندارند. خلاف پیشبینیها، عملیات تروریستی القاعده در 11 سپتامبر ۲۰۰۱ پیامدهای منفیای را در روابط امریکا با جهان اسلام ایجاد کرد. پس از آن، نظام بینالملل در مرحله جدیدی قرار گرفت و استراتژی کشورهای غربی نسبت به کشورهای اسلامی بهطور وسیعی تغییر یافت و مشکلات زیادی را برای جامعه مسلمانان در امریکا ایجاد کرد.
حادثه 11 سپتامبر و حمله امریکا به افغانستان
پس از پایان جنگ سرد و نظم سیاسی جدید در جهان، امریکاییها تصور میکردند که با سقوط اتحاد جماهیر شوروی و شکست کمونیسم در اروپای شرقی، تهدیدات جدی علیه منافع ایالات متحده امریکا از بین رفته است و فعالیت گروههای تروریستی در برخی از کشورهای جنگزده مثل افغانستان نمیتواند خطر بزرگی را در آینده برای آنها ایجاد کند. از این رو، مسایل کشورهایی که درگیر جنگ بودند، در اولویت سیاست خارجی امریکا نبود. بیتفاوتی امریکا نسبت به کشورهای جنگزده از جمله افغانستان، موجب حضور و گسترش فعالیت شبکه القاعده در بسیاری از مناطق کشور شد. اسامه بن لادن، رهبر القاعده، پس از تحکیم پایگاههای نظامی خویش در افغانستان دو هدف استراتژیک را در سطح منطقه و جهان دنبال میکرد. هدف اول او، سازماندهی حملات پیدرپی در امریکا و ضربه زدن به منافع این کشور بود که آن را براساس اهداف تعیین شده اجرا کرد. این حملات، تبعات منفی در مناسبات سیاسی و دادوستد کشورهای غربی با جهان اسلام را در پی داشت. پس از ضربه زدن به منافع امریکا، هدف دوم القاعده در درازمدت، حمایت از گروههای افراطی در آسیای مرکزی و صدور جهادگرایی به منظور براندازی حکومتهای سکولار و تاسیس دولتهای اسلامی در منطقه بود. ولی با حمله امریکا به افغانستان پس از حادثه 11 سپتامبر، القاعده موفق به عملی شدن هدف دومش نشد.
حادثه 11 سپتامبر موجب شد که امریکا برای انتقامگیری از عاملان این رویداد طرح حمله به افغانستان را در دستور کار خود قرار دهد و سرانجام براساس قطعنامه ۱۳۷۳ شورای امنیت سازمان ملل متحد به افغانستان حمله کرد. از این جهت پس از سقوط حکومت طالبان و ایجاد کنفرانس بن، تحولات سیاسی که در افغانستان رخ داد، بیشتر براساس سیاستگذاری امریکاییها رقم خورد. با این حال، با توجه به آنچه گفته شد، از ابتدا در تحولات جدید و تاسیس اداره موقت، سطح بالایی از وابستهگی مقامهای ارشد دولت افغانستان به امریکا وجود داشت و بدون خواست و میل امریکا، رهبران سیاسی افغانستان در بسیاری از موارد توانایی تصمیمگیری نداشتند.
براساس روایت «جنگ امریکا در افغانستان» نوشته کارتر ملکاسیان، سال ۲۰۰۴ پیش از برگزاری لویهجرگه قانون اساسی، دعوت از برخی رهبران طالبان به منظور شرکت در نشست، شرایط و امکان پیشرفت مذاکرات صلح بین طرفین وجود داشت. بنابراین حامد کرزی، رییس جمهور پیشین، قصد داشت با دعوت از طالبان به جرگه و اعتمادسازی، زمینه پیوستن طالبان به دولت را بررسی و فراهم کند. اما طرح گفتوگوی حامد کرزی با طالبان پس از مشورت با جورج دبلیو بوش، رییس جمهور پیشین امریکا، رد شد. به نقل از گزارش مشاور پیشین فرماندهی نظامی امریکا در افغانستان، بوش مخالف مذاکرات صلح دولت کرزی با طالبان بود و تاکید داشت که از طریق نظامی میتواند طالبان را شکست دهد.
در جریان حضور نیروهای خارجی در کشور، مداخله امریکاییها در سطوح مختلف وجود داشت و مقامهای ارشد این کشور تلاش میکردند افراد وابسته به منافع خویش را در رهبری نهادهای دولتی جابهجا کنند، که در بسیاری از موارد نیز اهداف آنها عملی شد. سطح بالای مداخله امریکاییها در امور افغانستان و نبود یک سیاست متوازن در روابط متقابل، موجب شد که سرانجام رابطه حامد کرزی در دوره دوم ریاست جمهوریاش با امریکا سرد و محدود شود. این خود اثرات مستقیم در مناسبات سیاسی دو کشور داشت. با افزایش سردی روابط بین کابل و واشنگتن، حامد کرزی در سالهای آخر ریاست جمهوریاش از امضای موافقتنامه امنیتی افغانستان و امریکا سر باز زد که در پی آن تنش سیاسی بین طرفین بیشتر شد.
پس از پایان دوره زمامداری کرزی و انتخابات بحثبرانگیز ۲۰۱۴، تغییری جدی در روابط دو کشور مطابق میل امریکاییها رخ داد. از آنجایی که حکومت وحدت ملی براساس مداخله و میانجیگری جان کری، وزیر خارجه پیشین امریکا ایجاد شد، خلاف سیاست دولت سابق، در اولین فرصت حنیف اتمر، مشاور امنیت ملی حکومت اشرف غنی، موافقتنامه امنیتی را با امریکا امضا کرد. با وجود این، با توجه به اینکه اشرف غنی به خواست و مداخله امریکاییها به مسند قدرت دست یافته بود، در بسیاری از موارد همسو با سیاستهای این کشور عمل میکرد. بنابراین دولت اشرف غنی در مقایسه با حکومت کرزی وابستهگی بیشتری به امریکا داشت و نتوانست بهطور مستقل نقش مثبت و سازندهای در پیشرفت پروسه صلح بازی کند.
افزون بر این، در سالهای پیش از سقوط دولت، افزایش مداخله امریکاییها در مسایل داخلی افغانستان بهطور مستقیم به جایگاه و حیثیت حقوقی دولت صدمه زد و مشروعیت آن را بسیار محدود ساخت. ایالات متحده امریکا بدون احترام به مفاد موافقتنامههای استراتژیک و امنیتی که با دولت امضا کرده بود و خلاف اصول روابط متقابل، در نبود هیات دولت افغانستان با طالبان مذاکره و با آنها تفاهمنامه خروج امضا کرد.
موافقتنامه امریکا با طالبان با آنکه شرایط گفتوگو بین طرفین متخاصم را فراهم کرد، اما بهطور مستقیم پروسه صلح را بیاعتبار و کماثر ساخت. این در حالی است که امریکا در جریان مذاکرات صلح نیز پروسه مصالحه را مطابق میل خویش رهبری کرد و نقش بازیگران داخلی در آن بسیار محدود بود. مجریان پروسه صلح افغانستان به دلیل تاثیرپذیری از امریکا نتوانستند نقشی مستقل در ایجاد اجماع منطقهای به منظور جلب حمایت کشورهای همسایه، بازی کنند. از سوی دیگر برخی از قدرتهای منطقهای مثل چین، ایران و روسیه به خاطر رقابت با سیاستهای امریکا در منطقه و سطح بالای تاثیرپذیری روند صلح از این کشور، حمایت قابل توجهی از پروسه صلح در دوحه نکردند.
میزان بالای وابستهگی حکومت اشرف غنی به امریکا زمانی بر همه شهروندان کشور آشکار شد که مقامهای ارشد دولت پیشین پس از خروج نظامی امریکا و ناتو در حالت سردرگمی و بینظمی قرار گرفتند و نتوانستند تنها چند روز بهطور موقت دفاع مستقل از کشور کنند. با قطع حمایت هوایی و تکنیکی امریکا از نیروهای امنیتی، انگیزه و توانایی جنگی ارتش ملی یکشبه نابود شد و بهطور معماگونهای ارتش افغانستان از هم پاشید. رهبران دولت پس از اینکه اطلاع دقیق حاصل کردند که امریکاییها بهطور قطعی تمایلی به حضور بیشتر در افغانستان ندارند، از کشور فرار کردند. در پی آن نهایتاً دولت افغانستان سقوط کرد و طالبان بر مسند قدرت جای گرفتند.
نتیجه
افغانستان کشوری است با تنوع قومی و مذهبی و یک پیشینه طولانی از بیثباتی سیاسی. بررسیهای تاریخی نشان میدهد که علت اصلی عدم شکلگیری یک نظام مقتدر و پایدار سیاسی در کشور، ساختار سیاسی شدیداً متمرکز و غیرملی است. پس از چندین تجربه ناموفق سیاسی و بیثباتی و جنگ و فقر، نخبهگان سیاسی کشور باید روی یک مدل سیاسی و نظامی منطبق بر بافت اجتماعی و نیازهای تاریخی این کشور شور و مشورت کنند.
[1] – به انگلیسی (Carter Malkasian)- نویسنده کتاب « جنگ امریکا در افغانستان» و مشاور ارشد فرماندهی نظامی ایالات متحده در افغانستان
[2] – به نقل از مجله دیپلمات
[3] – به نقل ار مجله دیپلمات