در جهان امروز نظامهای گوناگون رایج است و ۲۸ کشور که ۴۰ درصد نفوس جهان در آنها زندهگی میکنند، صاحب نظامهای فدرالی یا شبهفدرالی میباشند. منظور ما از شبهفدرالی نظامهایی است که سیستم اداری و سیاسیشان با اصول فدرالی مطابقت دارد، ولی رسماً دولتهای فدرال خوانده نمیشوند و یا عنوان فدرالی را اختیار کردهاند، ولی در نیمهراه تطبیق اصول فدرالیاند.
فدرالیسم ظرفی برای تطبیق دموکراسی است. توزیع افقی قدرت و دادن صلاحیتهای تصمیمگیری و اداری به ایالتها، حرکتی دموکراتیک است. از همین رو بیشتر دولتهای فدرال صاحب نظامهای دموکراتیکاند و در شمار کشورهای بزرگی که در آنها دموکراسی تا سرحد پختهگی نهادینه شده است، ۲۸ کشور از نظام فدرالی برخوردارند. البته در سطح جهان دولتهایی نیز هستند که در ظاهر دم از فدرالی بودن میزنند، ولی به دلیل ضعف نهادهای دموکراتیک، در عمل چیزی جز نام فدرال ندارند و قدرت بهشکل بسیار شدید در انحصار یک یا چند ایالت بوده و باقی مناطق و ایالتها در محرومیت سیاسی-اقتصادی به سر میبرند. با این حال، در جهان امروز، الگوهای بسیار موفق نظام فدرال وجود دارند و کنفدراسیونها و اتحادیههای منطقهای چون اتحادیه اروپا نیز از اصول و قواعد فدرالیستی بهره میگیرند.
فدرالیسم چوکات محدود و از پیش تعریفشده انعطافناپذیر نیست، بلکه طیفهای گوناگون دولتهایی را در بر میگیرد که با ایده عدم مرکزیت و توزیع صلاحیتها بین دولت مرکزی و ادارات محلی اداره میشوند. از این رو نظامهای فدرالی انواع مختلف دارد.
الف) انواع نظامهای فدرالی
نظامهای فدرالی از نگاه ساختارهای اجتماعی-اقتصادی و نهادهای حاکم، تفاوتهای قابل ملاحظه دارند. ممالک کوچک و بزرگ، کشورهای غنی و فقیر، ممالک دارای نفوس یکدست و کشورهایی که ساکنان آنها از نظر فرهنگی، باورها و نژاد بسیار متنوعاند، همه را میتوان در جمع دولتهای فدرال دید. برخی از این نظامهای فدرالی سابقه دموکراتیک طولانی دارند. عدهای دیگر تازه به مسیر دموکراسی قدم گذاشته و دارای تاریخ سیاسی متلاطم و پرجنجالاند. این تنوع ممالک فدرالی در سطح جهان نشان میدهد که تطبیق موفقانه فدرالیسم نیازمند اوضاع سیاسی خاص نبوده، بلکه در اوضاع و شرایط متنوع امکانپذیر است.
نهادها و تشکیلات نظامهای فدرالی مختلف باهم تفاوتهای قابل ملاحظهای دارند. تعداد واحدهای شامل در نظام فدرالی (ولایات یا ایالات) نیز از یک کشور تا کشور دیگر تفاوت دارد. بر سبیل مثال، نظام فدرالی سینت کیتس و نویس (کشوری مستقل در بحر اتلانتیک که از دو جزیره تشکیل شده و نفوس آن ۵۵ هزار تن است) متشکل از دو واحد فدرالی است. در سوی دیگر، نظام فدرالی روسیه که از نگاه قلمرو بزرگترین کشور جهان است، به هشتادوشش واحد فدرالی تقسیم شده است. بعضی از نظامهای فدرالی خاصیت بهشدت مرکزی داشته و قدرت سیاسی در حکومت مرکزی متمرکز شده است.[1] تعداد دیگری از آنها قدرت سیاسی را بهطور وسیع غیرمرکزی ساخته و تعداد زیادی از صلاحیتهای اداری و تقنینی را به واحدهای فدرالی انتقال دادهاند. تقسیم قدرت و صلاحیت بین حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی در بعضی از فدراسیونها بهطور دقیق تعریف و تشخیص شده است؛ در حالی که در سایر نظامهای فدرالی قدرت و صلاحیت حکومتداری بین حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی بهطور همزمان و متداخل تنظیم میشود. بعضی از نظامهای فدرالی شکل پارلمانی داشته و نخستوزیر در راس آنها قرار دارد؛ عدهای دیگر بر نظام ریاستی اتکا داشته و دارای نهاد تقنینی متشکل از مجلس نمایندهگان و سنایند. واحدهای فدرالی (که در این سلسله مقالات به نام واحدهای مشموله فدرالی یاد میشوند) در بعضی کشورهای فدرالی بربنای اصل نمایندهگی متناسب با نفوس (proportional representation) در قدرت شریک میشوند؛ و در برخی دیگر از آنها شرکت واحدهای فدرالی در قدرت براساس قوانین انتخاباتی عمومی (popular electoral laws) صورت میگیرد. بعضی نظامهای فدرالی دارای تنها دو حزب سیاسیاند؛ عدهای دیگر احزاب سیاسی متعدد دارند. بعضی نظامهای فدرالی، باثبات و همساز و متحدند، عدهای دیگر بیثبات و متفرق و درگیر منازعاتاند. همه عوامل فوق بر شیوه کار و موفقیت نظامهای فدرالی در عمل اثر وارد میکنند. بدین علت، مدل یا نظام خاص فدرالی که در همه اوضاع و احوال مناسب و مطلوب پنداشته شود، وجود ندارد. با این حال، فدرالیسم دارای ویژهگیهایی است که آن را از نظامهای دیگر متمایز میسازند.
ب) ویژهگیهای فدرالیسم
به رغم تفاوتهایی که در بالا به آنها اشاره شد، نظام فدرالی برخوردار از خصوصیات ویژهای است که این نظام را از سایر انواع نظامهای حکومتداری تمایز میبخشند.
بهطور عموم، مشخصات ذیل ویژهگیهایی پنداشته میشوند که یک نظام سیاسی را خاصیت فدرالی میبخشند:
۱- نظامهای فدرالی صاحب حداقل دو سطح حکومتداریاند. یک) سطح حکومتداری که مسوولیت نمایندهگی خارجی و وظیفه اداره امور عمومی سرتاسر کشور را برعهده دارد، و دو) سطح حکومتداریای که مجری امور واحدهای عضو نظام فدرالی بوده و در چهارچوب تجویزات قانون اساسی ملی (که در همه واحدهای مشموله اعتبار دارد) از صلاحیت اداره امور و تامین رفاه ایالتی برخوردارند. واحدهای عضو نظام فدرالی در نظامهای فدرالی مختلف به نامهای متفاوت یاد میشوند. ما در این سلسله مقالات، آنها را «واحدهای فدرالی» و یا بهطور مختصر «واحدهای عضو» یاد میکنیم.
۲- تقسیم قدرت و اجرائات امور اداری در نظام فدرالی بربنای قانون اساسی مشترک و مدونی صورت میگیرد که حکومت مرکزی یا فدرال صلاحیت تعدیل یکجانبه آن را ندارد. تعدیلات مهمی که واحدهای فدرالی را متاثر میسازند، به توافق مشترک این واحدها و حکومت مرکزی مشروطاند. به بیان دیگر، حکومت مرکزی و واحدهای فدرالی نمیتوانند بهطور یکجانبه به تعدیل قانون اساسی فدرالی اقدام کنند.
۳- قانون اساسی فدرالی صلاحیتهای تقنینی، از جمله صلاحیت وضع مالیات را بهطور مشخص و رسمی بین دو سطح حکومتداری تقسیم میکند و از این طریق میزانی از خودارادیت، خودگردانی یا خودمختاری واقعی واحدهای فدرالی را تضمین مینماید. معذالک، تعریف و تعیین حدود صلاحیتهای سطوح دوگانه حکومتداری در نظامهای مختلف فدرالی از هم تفاوتهای زیادی داشته و بستهگی به اجماعی دارد که در زمان تاسیس و یا انتقال به نظام فدرالی، بین واحدهای فدرالی امکانپذیر پنداشته میشود. میزان و حدود صلاحیتهای مرکزی و ایالتی میتوانند همگام با رشد و تکامل نظام فدرالی در حال تغییر باشند.
۴- همه نظامهای فدرالی جهان دارای نهادها و ترتیبات خاصیاند که وظیفه نمایندهگی از واحدهای فدرالی در نهادهای مرکزی را برعهده دارند. این ترتیبات و نهادهای خاص، انعکاس نظریات و اراده واحدهای فدرالی را در تصامیم و اجرائات حکومت مرکزی امکانپذیر میسازند. نمایندهگی ایالتی در قدرت مرکزی غالباً از طریق ایجاد سنایی به عمل میآید که اعضای آن را نمایندهگان واحدهای فدرالی تشکیل میدهند. در بسا موارد، تعداد نمایندهگان واحدهای کمنفوس در سنا مساوی به تعداد نمایندهگان واحدهای پرنفوس تعیین میشود تا از ظهور آنچه استبداد اکثریت یاد میشود، جلوگیری گردد. مثلاً در سنای ایالات متحده، هر یک از ۵۰ ایالت، بدون درنظرداشت تعداد نفوس آنها، دارای دو کرسی است.
۵- حل قضایای مورد اختلاف بین قدرت مرکزی و حکومتهای ایالتی در نظامهای فدرالی، از طریق حکمیت قوای قضاییه و یا ریفراندم عمومی صورت میگیرد.
۶- همه نظامهای فدرالی دارای سلسله پروسهها و نهادهاییاند که روابط میان قدرت مرکزی و واحدهای فدرالی را براساس تجویز قانون اساسی تسهیل و تنظیم کرده و امر هماهنگی و انسجام اجرائات و سیاستگذاریهای مرکز و ایالات را امکانپذیر میسازند.
باید به خاطر سپرد که جوهر اصلی نظام فدرالی در وجود دو سطح حکومتداری نهفته است که از استقلال صریح و واقعی (مندرج در قانون اساسی) برخوردارند. در نظام فدرالی، حکومت مرکزی و حکومتهای فدرالی، هریک، در برابر موکلان خود پاسخگو و مسوول پنداشته میشوند.
خصوصیات اختصاصی که نظام فدرالی خاصی را از سایر نظامهای فدرالی متمایز میسازد، بازتاب عوامل و تجربههای بنیادی، تاریخی و سیاسی واحدهایی است که در نظام فدرالی تجمع میکنند. در شمار این عوامل و تجربهها میتوان از سنن تاسیس و میزان و نوع استقلالی که واحدهای فدرالی در پی آناند، نام برد. قدر مسلم این است که نظام فدرالی واقعی عموماً به وجود دموکراسی و حکومت قانون نیاز دارد؛ زیرا تجربه نشان داده است که نظامهای غیردموکراتیک، چه فدرالی و چه غیر آن، علاقهمند یا قادر به تامین خودمختاری واحدهای فدرالی نبوده و عموماً با مفکوره تقسیم قدرت میانه خوبی ندارند.
باید یادآور شد که نمادها و خصوصیات فدرالی در همه کشورهای فدرالی جهان بهطور یکسان و یکدست مراعت نمیشوند. بعضی از ممالک فدرالی، به رغم انتخاب عنوان فدرالی، طرز اداره شدیداً مرکزی داشته و خصوصیات فدرالی آنها کمرنگ و ضعیف است. برخی دیگر از این نظامها، با وجود پابندی به اصول فدرالیسم، دارای نورمها و مقرراتیاند که باعث تمرکز قدرت میشوند. این نورمها و مقررات به حکومت مرکزی اجازه میدهند تا در صورت لزوم و در شرایط خاص، قدرت و صلاحیتهای واحدهای فدرالی را محدود سازد. این سوال که آیا وجود چنین جنبههای محدودکننده و تمرکزگرا ماهیت فدرالی نظامهای فدرالی را خدشهدار میسازد یا خیر، مطلبی است که نمیتوان به آن پاسخ قطعی داد و باید در روشنی رعایت اصل استقلال فدرالی در عمل مورد قضاوت قرار گیرد. پرسش اصلی و عملی که باید در ارتباط با این مساله مطرح کرد، این است که آیا کشور مورد نظر بربنای تقسیم واقعی و صادقانه قدرت بین مرکز و ایالات اداره میشود و یا اینکه در زیر پوشش عنوان فدرالی، مرکزیت و انحصار قدرت، حکمفرما است.
در نهایت باید گفت که بعضی کشورها به دلایل تاریخی و یا حساسیتهای سیاسی، از کاربرد کلمه فدرالیسم در معرفی نظام سیاسی خود احتراز میورزند. بهگونه مثال میتوان گفت که هرچند تعداد زیادی از متخصصان امور سیاسی، اسپانیا و افریقای جنوبی را در شمار نظامهای فدرالی جهان دستهبندی میکنند، اما تعداد زیادی از شهروندان این دو کشور از کاربرد عنوان فدرالیسم در مورد کشور خود احتراز میورزند، زیرا فدرالیسم در ذهن برخی از مردم اسپانیا خدشهدار شدن وحدت ملی را تداعی میکند و برخی از شهروندان افریقای جنوبی مفهوم فدرالیسم را به رژیم آپارتایت منتسب میپندارند. همچنان، مردم و سیاستمداران اندونیزیا در زمان کسب آزادی از هالند، کاربرد عنوان فدرالیسم را برای کشورشان رد کرده و به «جمهوریت اندونیزیا» بسنده شدند. امروز هرچند اندونیزیا به سوی فدرالی شدن بیشتر در حرکت است، به نظر نمیرسد که استفاده از عنوان فدرالیسم در آن کشور عادی شود.
ج) فدرالیسم و حکومتداری مبتنی بر تفویض صلاحیت به حکومتهای محلی
در اینجا باید متذکر شد که نظامهای سیاسی جهان به سه نوعاند: نظام کنفدراسیونی، نظام واحد مرکزی و نظام فدرالی. در نظامهای کنفدراسیونی، حکومت مرکزی نهادی است که توسط واحدهای شامل در کنفدراسیون به وجود آورده میشود. در نظامهای واحد مرکزی، حکومتهای منطقهای یعنی ولایات، مولود اراده و تصمیم حکومت مرکزی بوده و از خود صلاحیتهای مستقل ندارند. در نظامهای فدرالی، هر یک از سطوح حکومتداری (فدرال و ایالات) از موجودیت مستقل قانونی برخوردار بوده و در عدهای از امور، با هم شریک و همکارند. معذالک، در برخی از موارد، حکومتهای واحد مرکزی نسبت به بعضی از نظامهای فدرالی دارای ویژهگیهای عدم مرکزیت بیشتر میباشند.
قدیمیترین نظامهای فدرالی جهان، یعنی ایالات متحده و سویس، در وهله نخست بهشکل کنفدراسیون تبارز کردند. با گذشت زمان، تجربه این کشورها به اثبات رساند که نظام کنفدراسیونی بیدوام و در عمل ضعیف و بیثبات است. در ارتباط با موجودیت کنفدراسیون در عصر کنونی توافق نظر وجود ندارد. اتحادیه اروپا، که ۲۷ کشور اروپایی را در بر میگیرد، تشکیل سیاسی ویژهای است که همزمان دارای خصوصیات فدرالی و کنفدراسیونی است. تشکیلات سیاسی کشور بنولوکس و سازمان کاریکام (Caribbean Community) را میتوان «کنفدراسیونهای محدود» نام برد. امارات متحده عربی خود را در مجامع بینالمللی بهحیث فدراسیون معرفی میکند، در حالی که در عمل دارای مشخصات عدیده کنفدراسیونی است.
اکثر ممالک جهان امروز، دارای نظامهای سیاسی واحد مرکزیاند. غالب این کشورها دارای ساختارهای اجرایی منطقهای/انتسابی بوده و حکام و ماموران منطقهای آنها غیرانتخابی، یعنی ماموران حکومت مرکزیاند. در سایر موارد، نظامهای واحد مرکزی دارای واحدهای محلیاند که اکثراً به نام ولایات یاد شده و توسط حکومات انتخابی اداره میشوند. این حکومتهای انتخابی ولایتی دارای مسوولیتهای اساسی و متعددند، ولی قدرت و صلاحیتهای آنها از حکومت مرکزی و یا از قوای تقنینه مرکزی نشات میکند. در این موارد، حکومت مرکزی و یا قوای تقنینه مرکزی این صلاحیت را دارد که در شرایط خاص و در صورت لزومدید، قدرت و صلاحیت واحدهای ایالتی را فسخ کرده و به خود اختصاص دهد. از آن جایی که چنین عقبروی در صلاحیتها محتملاً ناممکن و یا از نگاه سیاسی برای نهادهای مرکزی پرهزینه تمام میشود، غالب نظامهای واحد مرکزی از سلب این صلاحیتها احتراز میورزند. در نتیجه، برخی از نظامهای واحد مرکزی در عمل با نظامهای فدرالی شباهتهای بسیار پیدا میکنند. حقیقت این است که بعضی از نظامهای واحد مرکزی جهان امروز صلاحیتهای بسیاری را به واحدهای منطقهای خود تفویض نموده و از این نگاه نسبت به نظامهای فدرالی (از لحاظ انقسام قدرت) فدرالیتر به نظر میرسند. معذالک، با وجود چنین استثنائات، نظامهای فدرالی معمولاً نسبت به نظامهای واحد مرکزی از عدم مرکزیت بیشتر برخوردارند.
ادامه دارد…
[1]. در حالی که بعضی از ممالک جهان (مثلاً ایالات متحده امریکا) حکومت مرکزی را به نام حکومت فدرال یاد میکنند، سایر کشورها از کاربرد واژه حکومت فدرال احتراز میورزند. قانون اساسی و مردم هند حکومت مرکزی آن کشور را حکومت یونین (Union government) یاد میکنند. در اسپانیا حکومت مرکزی به نام دوات (State) یاد میشـود. افریقای جنوبی برای اشاره به حکومت مرکزی از واژه حکومت ملی (National government) استفــاده میکند. در استرالیا حکومت مرکزی به نام حکوت مشترکالمنافع (Commonwealth government) یاد میشود. ما در این مقالات واژههای حکومت مرکزی و حکومت فدرال را بهصورت مترادف استفاده میکنیم.
