ریشههای نظامهای فدرالی
در جهان امروز نظامهای فدرالی متنوع رایج است. هر کدام از این نظامها در شرایط متفاوت شکل گرفته است. تصامیم و رجحانات رهبران سیاسی و عوامل تاریخی-اجتماعی اجتماعات در پیدایش نظامهای فدرالی نقش داشتهاند. نظامهای فدرالی، گاهی جمعیتهای بشری متفرق را در کشور واحدی جمع کرده و گاه نظام سیاسی را که قبلاً واحد و متمرکز بوده است، نظم و نسق تازه فدرالی بخشیدهاند. در عدهای از موارد، این دو پروسه همزمان و مشترکاً، در تشکیل نظام فدرالی موثر بودهاند.
بنابراین، میتوان گفت که هر نظام فدرالی از بطن شرایط و اوضاع ویژه سیاسی، تاریخی و فرهنگی زاده شده است. کوشش در راه تشخیص اصول عمومی و جهانشمولی که بتوان از آنها چون اصول ثابت و همهشمول پیدایش و تکامل نظامهای فدرالی یاد کرد، بنا بر تفاوت تجارب کشورها، به تعمیمات محدودی میانجامد. معذالک، هویدا است که در کلیه موارد انتخاب نظام فدرالی، رهبران سیاسی در مورد تقسیم قدرت بین دو سطح حکومتداری به توافق رسیده و این توافق را بهحیث زیربنای سیاسی و اجرایی در قانون اساسی فدرالی کشور خود گنجاندهاند. هدف اصلی این توافق یا میثاق فدرالی، تحقق اهداف سیاسی گروههای غیرمتجانس و کاهش یا پایان بخشیدن به خشونت بوده است.
امروز ۱۹۲ کشور در سازمان ملل عضویت دارند. در این شمار، چنانکه در یکی از مقالات قبلی اشاره رفت، تقریباً ۲۸ کشور فدرالیاند. اکثر این کشورها یک قرن پیش از امروز با سرحدات کنونی وجود نداشتند و دو قرن پیش از امروز، تنها تعداد انگشتشمار آنها ممالک مستقل بودند. هریک از ممالک جهان امروز، داستان پیدایش و تاریخ تکامل سیاسی و جغرافیایی متفاوت و جداگانهای دارد. این داستانها جنگها، انقلابات، ازدواجهای درباری، امپراتوریهای استعماری، قراردادهای بینالمللی، تقسیمات و قیامهای مستعمراتی و پروسههای صلحآمیز و دموکراتیک را شاملاند. بر این اساس میتوان گفت که نظامهای فدراسیونی جهان امروز، در قالب جریانات و پروسههای وسیعتر تاریخی موثر بر ظهور و تشکیل کشورها، به شیوههای متفاوت ذیل به وجود آمدهاند:
اول) در بعضی موارد، انگیزه اصلی انتخاب فدرالی این بوده است که گروههای متفاوت اجتماعی در یک واحد مشخص سیاسی جدید، جمع گردند. در چنین حالات، واحدهایی که قبلاً از هم جدا به سر میبردهاند (دولتها یا مستعمرات سابق) تصمیم گرفتهاند تا برمبنای منافع و هویت (تاریخی/فرهنگی) مشترک، در نظام فدرالی باهم زندهگی کنند. در اینجا میتوان پرسید که چرا چنین گروهها، در قطار سایر بدیلهای سیاسی، نظام فدرالی را برگزیدهاند؟ پاسخ این است که در ساختار فدرالی، واحدهای متشکله از یک سو تعدادی از خودمختاریهای قبلی خود را نگه میدارند و از سوی دیگر منابع و نیروهای خود را با منابع و نیروهای سایر واحدهای شامل در نظام فدرالی یکجا کرده و واحد بزرگتر و قویتری را برای تامین مقاصد بینالمللی و اقتصادی به وجود میآورند.
دوم) در سایر موارد دیده میشود که بعضی از ممالک فدرالی امروز، به رغم وجود زبانهای متعدد، مذاهب و گروههای اتنیکی متفاوت و تفاوتهای چشمگیر اقتصاد منطقهای، در بدو امر در قالب نظام واحد مرکزی (اغلب استبدادی و غیردموکراتیک) تشکیل شده بودند. با گذشت زمان، تقاضاهای مردم در جهت اعمار دموکراسی و فشارهای روزافزون آنها بر حکومت مرکزی جهت تفویض صلاحیتها به ارگانهای محلی، سبب شده است تا سیاسیون این کشورها فدرالیسم را بهحیث بدیلی برای نظام واحد-مرکزی بپذیرند تا از اختلاف و نزاع و تجزیهطلبی و جدایی جلوگیری کنند. در بعضی ممالک، مناطقی که طالب خودمختاری بودهاند، در گذشته واحدهای سیاسی مجزا را تشکیل میدادهاند.
سوم) در بعضی موارد دیگر، دو پروسه فوق همزمان عمل کرده و منجر به تشکیل نظام فدرالی شدهاند. کشور کانادا از ایجاد اونتاریو و کِبِک که قبلاً در ساختار سیاسی واحدی مدغم شده بودند، تشکیل شد و سپس ولایات دیگری به آن افزوده گردید. تشکیل هندوستان نیز براساس ترکیب دو پروسه فوق اتفاق افتاد.
مسیر تاریخی فدرالیسم
فدرالیسم در جهان امروز مولود سلسله تحولات سیاسی است که در دو قرن اخیر جهان را فرا گرفت. موج اول فدرالیسم از اواخر قرن هجدهم میلادی آغاز شده و تا اوایل قرن بیستم میلادی ادامه پیدا کرد. این دوران شاهد گرد آمدن کشورهای قبلاً مستقل در قالبهای فدرالی بود. تاریخ جهانی فدرالیسم در این دوره توسط تجارب ممالکی که در ذیل به آنها اشاره میشود، رقم خورده است.
ایالات متحده و سویس هر دو در بدو امر ساختار کنفدراسیونی داشتند. تجربه کنفدراسیون در ایالات متحده تنها هشت سال، از ۱۷۸۱ تا ۱۷۸۹ میلادی دوام کرد. این کنفدراسیون، بیشتر صلاحیتهای حکومتداری را به ایالات تفویض کرده و حکومت مرکزیای را به وجود آورده بود که از نگاه مالی، سیاسی و تقنینی ضعیف و فاقد صلاحیت ثابت شد. با درک نواقص و ضعفهای نظام کنفدراسیونی، ۱۳ ایالتی که بدواً در این ساختار گردهم آمده بودند، در سال ۱۷۸۹ شکل دولت خود را از ساختار کنفدراسیونی به ساختار فدرالی ارتقا بخشیده و بدین ترتیب، نخستین نظام فدرالی جهان را پایهگذاری کردند. در سوی دیگر، تکامل کنفدراسیون کشور سویس بیش از پنج قرن را در بر گرفت و بالاخره پس از یک دوره کوتاه جنگ داخلی، در سال ۱۸۴۸ با تقلید از قانون اساسی ایالات متحده، شکل فدرالی اختیار کرد.
نخستین قانون اساسی فدرالی آلمان در سال ۱۸۷۱ میلادی تدوین و جاگزین ترتیبات کنفدراسیونی ماقبل از خود شد. کشور کانادا در سال ۱۸۶۷ میلادی از طریق گردهم آمدن سه مستعمره بریتانوی در امریکای شمالی در تشکیلات فدرالی به وجود آمد و بعداً از طریق وصلت با واحدهای دیگر توسعه یافت. توافق فدرالی کانادا از یک سو سه واحد جداگانه را باهم متحد ساخت و از سوی دیگر، بزرگترین واحد فدرالی آن کشور را به دو واحد تقسیم کرد. بدین منوال، دیده میشود که تشکیل نظام فدرالی کانادا همزمان با پروسه «گردهمایی» و پروسه «تفویض صلاحیت» (تقسیم یک واحد به دو واحد) توام بوده است. باید علاوه کرد که نظام فدرالی استرالیا در سال ۱۹۰۱ میلادی در نتیجه گردهم آمدن مستعمرات ششگانه بریتانوی در آن سرزمین به وجود آمد.
در امریکای جنوبی، بین سالهای اخیر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم چهار کشور فدرالی ظهور کرد. این ممالک (ارجنتاین، برازیل، مکسیکو، و ونزویلا) پس از پایان جنگ مشهور به «جنگ شبهجزیره» بین ناپلیون بناپارت و اسپانیا (۱۸۰۷-۱۸۱۴) استقلال خود را به دست آوردند و از آن پس گاهی تحت یوغ دیکتاتوری و گاه در جنگ داخلی به سر میبردند. قوانین اساسی و نهادهای فدرالی این ممالک پس از تجربههای متعدد و متناوب فدرالی و مرکزی، به مرور زمان ظهور کرد. سقوط دیکتاتوری و استقرار دموکراسی در این ممالک، در سه دهه اخیر به تشکیلات و قوانین اساسی فدرالی آنها حیات تازهای بخشیده است. در شمار چهار کشور نامبرده، ونزویلا در حال حاضر توسط نظامی اداره میشود که واحد و کاملاً مرکزی است.
تجزیه امپراتوریهای اروپایی در قرن بیستم میلادی پیدایش فدراسیونهای پسا-استعماراتی را در پی داشت. قدرتهای در حال خروج استعماری نقش مهمی را در ایجاد این فدراسیونها برعهده داشتند؛ ولی در بعضی موارد، کوشش در راه ایجاد فدراسیونهای پسا-استعماری به ناکامی انجامید. هندوستان، پاکستان، مالیزیا و نایجریا توانستهاند که نظام فدرالی خود را تا امروز حفظ کنند. این در حالی است که مساعی قدرتهای در حال خروج استعماری در راه تشکیل فدرالیسم برای مستعمراتی نظیر ویست اندیز، افریقای مرکزی، افریقای غربی فرانسوی و افریقای شرقی با ناکامی مواجه شد. به همین ترتیب، مساعی در راه ایجاد و استقرار نظام فدرالی در ممالک تازه به استقلال رسیده اندونیزیا، مالی و یوگندا با ناکامی برخورد کردند. باید علاوه کرد که فدراسیونهای بسیار کوچک بیلاو (Belau)، کوموروس (Comoros)، میکرونیزیا (Micronesia)، و سنت کتس و نویس (St. Kitts and Nevis) نیز در نتیجه پروسه استعمارزدایی (decolonization) قدرتهای اروپایی عرض اندام کردهاند.
دومین موج ظهور فدرالیسم در جهان زمانی آغاز یافت که نظامهای کمونیستی در اروپا با شکست مواجه شده و سقوط کردند. اتحاد شوروی سابق، چکسلواکیا و یوگوسلاویا، سه کشور مهم کمونیستی جهان، اسماً و در ظاهر امر دارای قوانین اساسی فدرالی بودند، ولی در عمل تحت سلطه حکومات تکحزبی مرکزی قرار داشتند. در نتیجه عبور به سوی دموکراسی، نهادها و ساختارهای فدرالی این ممالک جنبه عملی اختیار کردند. با وجود این، نهایتاً در نتیجه قلت تجربه دموکراتیک و تنشهای ناشی از پیچیدهگیهای انتقال و تحول، تجارب فدرالی در این ممالک به ناکامی انجامید. معذالک، روسیه که قبلاً نیز در داخل ساختارهای شوروی سابق، دارای ساختار فدراسیونی بود، بهحیث یکی از فدراسیونهای پساکمونیستی ظهور نمود. در عین حال، بوسنیا هرزگووینا در نتیجه تجزیه یوگوسلاویای سابق با ساختار فدراسیونی به وجود آمد. این فدراسیون تا امروز تحت نظر و قیمومت جامعه بینالمللی قرار دارد.
تقریباً همزمان با این اتفاقات، عدهای از نظامهای واحد مرکزی به مسیر فدرالیسم راه افتادند. روشنترین مثال این تحول، کشور بلجیم است که در سال ۱۹۹۳ قانون اساسی فدرالی را پذیرفته و مورد تطبیق قرار داد. در سوی دیگر، اسپانیا پس از مرگ فرانسیسکو فرانکو در سال ۱۹۷۵ به نظامهای دموکراتیک جهان پیوست و با تفویض تعداد زیاد صلاحیتهای حکومتداری به مناطق خودمختار آن کشور، شکل فدرالی اختیار کرد. همچنان، پس از پایان نظام آپارتایت در افریقای جنوبی (۱۹۹۰-۱۹۹۳) این کشور در کنار سایر اقدامات در راه اعمار دموکراسی، قانون اساسی فدرالی را پذیرفت. قانون اساسی فدرالی افریقای جنوبی از قانون اساسی آلمان فدرال الهام گرفته است. عده دیگری از ممالک جهان، نظیر ایتالیا، اندونیزیا، پرو و دولت شاهی بریتانیا قدمهای وسیعی را در راه تفویض قدرت برداشته، ولی تا هنوز ساختار کاملاً فدرالی را اختیار نکردهاند. در نهایت، باید یادآور شد که بحث روی انتقال به نظام فدرالی در بولیوی و فلیپین نیز در سالهای اخیر جریان داشته است.
امر انتقال به نظام فدرالی، در ممالک پسابحران مشکلتر از سایر ممالک است. براساس قرارداد دیتن (The Dayton Accord) کشور بوسنیا هرزگووینا در چهارچوب نظام فدرالی تشکیل شد؛ اما تطبیق فدرالیسم در این کشور عملاً با اِشکال برخورد کرده و دوام حضور و قیمومت جامعه بینالمللی را در آن سرزمین ضروری ساخته است. کشور افریقایی حبشه پس از سقوط رژیم مینگیستو (۱۹۸۷) دیکتاتور اسبق آن کشور، و بدون داشتن سابقه دموکراسی، نظام فدرالی را پذیرفت. سودان، کشور دیگر افریقایی، نیز در پایان جنگ داخلی طولانی با جنوب، اصل حکومتداری فدرالی را در قانون اساسی خود گنجانید. باید یادآور شد که تطبیق فدرالیسم در حبشه و سودان تا امروز به پختهگی و اسقرار لازم نرسیده و با اِشکال مواجه است. قانون اساسی کشور کانگو نیز بر اصول فدرالی استوار است. رایدهندهگان عراق در سال ۲۰۰۵ میلادی به نفع قانون اساسی فدرالی در آن کشور رای دادند؛ اما تطبیق این قانون اساسی تا کنون با اِشکال جدی و عدیده دست به گریبان بوده است. در موارد دیگری نظیر سیریلانکا و قبرس، مساعی در راه یافتن نسخه یا فرمولی که بتواند به نزاع و اختلاف بین داعیان منطقهای قدرت پایان بخشد، تا کنون مشکل ثابت شده و به نتیجه مثبت نرسیدهاند. نپال پس از پایان مبارزه مسلحانه مائوییستی در آن کشور (۲۰۰۷ میلادی) امکان انتقال به بدیل فدرالیستی را مورد مطالعه قرار داد و در نتیجه مذاکرات و توافقاتی که بین گروههای سیاسی آن کشور صورت گرفت، امر حکومتداری بین حکومت مرکزی و هفت حکومت ایالتی تقسیم شد. باید گفت که موثریت و کارایی این تقسیمات ایالتی در نپال تا کنون با سوال مواجه بوده است.
ادامه دارد…
