مساله را درست نشناخته‌ایم؛ پیامد را به‌جای ریشه گرفته‌ایم
افغانستان با مسائل و بحران‌های متعددی روبه‌رو است؛ بحران‌هایی که نه‌تنها درباره راه حل آن‌ها، بلکه حتا درباره ماهیت، ریشه‌ها و اولویت‌بندی‌شان نیز اجماع روشنی وجود ندارد. یکی از بحث‌های محوری در این میان، نوع نظام سیاسی است. عده‌ای نظام فدرالی را راه حل می‌دانند، گروهی از نظام پارلمانی غیرمتمرکز دفاع می‌کنند، برخی بر جمهوریت متمرکز تأکید دارند و شماری نیز الگوهای دیگری را پیشنهاد می‌کنند. هر یک از این دیدگاه‌ها بر پیش‌فرض‌ها و استدلال‌های خاصی استوارند؛ اما پرسش بنیادی این است: آیا ما مساله اصلی افغانستان را به‌درستی شناخته‌ایم؟ و آیا تغییر نوع نظام سیاسی، به‌تنهایی، می‌تواند کشور را از وضعیت کنونی بیرون کند؟
بسیاری از طرفداران این الگوها، با تکیه بر ادبیات سیاسی رایج در غرب یا تجربه کشورهای دیگر، نظام مورد نظر خود را به‌عنوان راه حل بحران افغانستان معرفی می‌کنند. این در حالی است که پیش از تجویز هر راه حل، باید مساله را به‌دقت تعریف کرد، ریشه‌های آن را شناخت و سپس تناسب راه حل پیشنهادی را با شرایط تاریخی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی کشور سنجید. هیچ نظام سیاسی صرفاً به این دلیل که در جامعه‌ای دیگر موفق بوده است، لزوماً در جامعه‌ای متفاوت نیز همان نتایج را به بار نمی‌آورد.
از منظر مدیریت توسعه، استدلال من این است که مساله محوری افغانستان، توسعه‌نیافته‌گی ساختاری، به‌ویژه توسعه‌نیافته‌گی اقتصادی است. فقر مزمن، بیکاری گسترده، پایین بودن ظرفیت تولید، وابسته‌گی اقتصادی، مهاجرت، ضعف نهادهای دولتی و تکرار بحران‌های سیاسی، از مهم‌ترین نمودهای این وضعیت‌اند. البته این پدیده‌ها با یکدیگر رابطه‌ای متقابل دارند و برخی از آن‌ها می‌توانند هم‌زمان علت و معلول یکدیگر باشند؛ اما برای یافتن راه حل پایدار، باید ریشه‌های ساختاری آن‌ها را نیز بررسی کنیم.
مشکل از جایی آغاز می‌شود که نمودهای یک بحران را با ریشه‌های آن اشتباه می‌گیریم و سپس برای درمان، نسخه‌ای تجویز می‌کنیم که ممکن است اساساً با علت اصلی مشکل ارتباط روشنی نداشته باشد. اگر فقر و بیکاری را صرفاً پیامد نوع نظام سیاسی بدانیم، بدون آن‌که ساختار تولید، ظرفیت دولت، کیفیت نهادها، وضعیت سرمایه انسانی و مناسبات اقتصادی کشور را بررسی کنیم، در واقع صورت مساله را بیش از حد ساده کرده‌ایم.
من، به‌عنوان دانشجوی دکترای مدیریت توسعه، با این برداشت که تغییر نوع نظام سیاسی به‌تنهایی راه حل مساله ملی افغانستان است، موافق نیستم. بحث درباره ساختار سیاسی مهم است و نمی‌توان آن را نادیده گرفت؛ اما این بحث زمانی به نتیجه می‌رسد که روشن کنیم ساختار سیاسی مطلوب چگونه می‌تواند زمینه توسعه اقتصادی، تقویت نهادها، ایجاد اشتغال و بهبود زنده‌گی مردم را فراهم سازد. مساله اساسی صرفاً انتخاب یک عنوان سیاسی نیست؛ بلکه ایجاد نظمی است که ظرفیت حل مسائل جامعه را داشته باشد.
چرا تعریف نادرست مساله تا این اندازه پرهزینه است؟ زیرا توسعه‌نیافته‌گی اقتصادی افغانستان وضعیتی ایستا نیست، بلکه بحرانی است که در صورت نبود سیاست‌های مؤثر، می‌تواند در گذر زمان عمیق‌تر شود. هنگامی که رشد اقتصادی نتواند همگام با افزایش جمعیت و نیازهای جامعه پیش برود، فشار بر بازار کار، منابع عمومی، نظام آموزشی و خدمات اجتماعی افزایش می‌یابد. نتیجه آن می‌تواند گسترش فقر، کاهش فرصت‌های شغلی، تشدید مهاجرت و افزایش نارضایتی اجتماعی باشد.
بنابراین، اگر امروز بخش بزرگی از ظرفیت فکری، انسانی و مالی کشور صرف منازعات سیاسی، بدون داشتن دستور کار روشن توسعه‌ای، شود، ممکن است فردا با هزینه‌های سنگین‌تری روبه‌رو شویم. افغانستان به گفت‌وگوی سیاسی نیاز دارد؛ اما این گفت‌وگو باید با راهبردی عملی برای توسعه اقتصادی و اجتماعی پیوند بخورد. اولویت دادن به توسعه به معنای کنار گذاشتن سیاست نیست؛ بلکه به معنای سنجیدن سیاست‌ها بر اساس توانایی آن‌ها در حل مسائل واقعی مردم است.
دولت توسعه‌گرا، نه نسخه آماده سیاسی
از منظر مطالعات توسعه، یکی از نکات مهم این است که بسیاری از کشورهایی که به تحول اقتصادی چشمگیری دست یافته‌اند، از ظرفیت دولت برای هدایت روند توسعه برخوردار بوده‌اند. در ادبیات توسعه، این رویکرد با مفهوم «دولت توسعه‌گرا» شناخته می‌شود؛ دولتی که برای اهداف بلندمدت اقتصادی و اجتماعی برنامه‌ریزی می‌کند، از نهادهای اجرایی نسبتاً کارآمد برخوردار است، در جهت تقویت تولید و سرمایه‌گذاری سیاست‌گذاری می‌کند و منابع عمومی را در خدمت اولویت‌های توسعه‌ای قرار می‌دهد.
دولت توسعه‌گرا را نباید با یک نوع مشخص از نظام سیاسی اشتباه گرفت. این مفهوم بیش از آن‌که به شکل ظاهری حکومت اشاره داشته باشد، به ظرفیت‌ها، اولویت‌ها و عملکرد آن مربوط است. یک دولت ممکن است عنوان جمهوری، سلطنت، نظام پارلمانی یا ساختار دیگری داشته باشد؛ اما اگر نتواند سیاست‌های اقتصادی منسجم تدوین و اجرا کند، نهادهای کارآمد بسازد و فرصت‌های مولد برای شهروندان فراهم آورد، صرف نام و شکل آن تضمینی برای توسعه نخواهد بود.
همچنین، دولت توسعه‌گرا الزاماً به معنای دولت اقتدارگرا نیست. دولت توسعه‌گرا باید بتواند برای آینده برنامه‌ریزی کند؛ اما در عین حال، به کیفیت حکمرانی، پاسخ‌گویی، شفافیت، حاکمیت قانون و منافع عمومی نیز توجه داشته باشد. اقتدار اداری و توانایی اجرای سیاست‌ها با خودکامه‌گی سیاسی یکسان نیستند. دولت برای پیش‌برد توسعه به ظرفیت تصمیم‌گیری نیاز دارد؛ اما این ظرفیت زمانی پایدار و مؤثر خواهد بود که با سازوکارهای نظارت، پاسخ‌گویی و جلوگیری از فساد همراه باشد.
تجربه کشورهای شرق آسیا، از جمله سنگاپور، کوریای جنوبی، تایوان و چین، نمونه‌هایی قابل بررسی از نقش دولت در تحول اقتصادی‌اند. این کشورها از نظر ساختار سیاسی، مسیر تاریخی و شیوه حکمرانی تفاوت‌های مهمی با یکدیگر داشته‌اند؛ با این حال، تجربه آن‌ها نشان می‌دهد که سیاست‌گذاری بلندمدت، سرمایه‌گذاری در آموزش و زیرساخت‌ها، حمایت هدفمند از تولید، توسعه ظرفیت‌های اداری و توجه به توان رقابتی اقتصاد می‌توانند در روند توسعه نقشی اساسی داشته باشند.
سنگاپور در دوره رهبری لی کوان یو، با دولتی دارای ظرفیت اجرایی بالا، سیاست‌های اقتصادی هدفمند و تداوم نسبی در برنامه‌ریزی، از اقتصادی کوچک با امکانات محدود به یکی از اقتصادهای پیشرفته جهان تبدیل شد. نظام سیاسی این کشور ویژه‌گی‌های خاص خود را داشت و با محدودیت‌هایی در رقابت سیاسی همراه بود؛ اما توضیح پیشرفت آن صرفاً با اقتدارگرایی، تصویر ناقصی از واقعیت به دست می‌دهد. کیفیت اداره دولت، سرمایه‌گذاری در آموزش، توسعه زیرساخت‌ها، جذب سرمایه و پیوند با اقتصاد جهانی نیز از عوامل مهم این تحول بودند.
چین نیز نمونه‌ای مهم برای بررسی رابطه دولت و توسعه است. این کشور با حفظ ساختار سیاسی تک‌حزبی، به‌ویژه پس از آغاز اصلاحات اقتصادی و سیاست گشایش در اواخر دهه ۱۹۷۰، تحولی گسترده در تولید، تجارت، زیرساخت‌ها و کاهش فقر تجربه کرد. با این حال، این تحول را نمی‌توان صرفاً به ساختار سیاسی آن نسبت داد. اصلاحات اقتصادی، گسترش مناسبات بازار، سرمایه‌گذاری گسترده، توسعه صنایع صادرات‌محور و استفاده از ظرفیت‌های محلی نیز نقش مهمی در این روند داشته‌اند. در کنار این دستاوردها، چین همچنان با چالش‌هایی مانند نابرابری، فشارهای زیست‌محیطی و ضرورت افزایش بهره‌وری روبه‌رو است.
این نمونه‌ها یک نتیجه مهم دارند: مسیر توسعه لزوماً در همه کشورها از یک شکل واحد نظام سیاسی نمی‌گذرد. اما از این تجربه‌ها نمی‌توان نتیجه گرفت که دموکراسی و آزادی‌های سیاسی برای توسعه بی‌اهمیت‌اند یا اقتدارگرایی به‌خودی‌خود توسعه می‌آورد. آنچه باید بررسی شود، مجموعه عواملی است که دولت را قادر می‌سازد در جهت منافع عمومی عمل کند و در برابر نتایج تصمیم‌های خود پاسخ‌گو باشد.
بنابراین، درس اصلی تجربه کشورهای توسعه‌یافته این نیست که افغانستان باید بدون بررسی، یک الگوی اقتدارگرا یا دموکراتیک مشخص را انتخاب کند. درس مهم‌تر این است که نوع نظام سیاسی را باید در پیوند با ظرفیت دولت، کیفیت نهادها و توانایی آن در پیش‌برد توسعه بررسی کرد. تمرکز بر نام و ظاهر نظام، بدون توجه به محتوای حکمرانی و عملکرد اقتصادی آن، ما را از مساله اصلی دور می‌سازد.
در این‌جا دو نکته اساسی مطرح می‌شود. نخست، نظام‌های سیاسی در بستر تاریخ، مناسبات اجتماعی، کشمکش‌های سیاسی و تجربه‌های نهادی شکل می‌گیرند. نمی‌توان این نظام‌ها را مانند نسخه‌ای آماده از کتاب‌ها یا فضای مجازی انتخاب کرد و انتظار داشت که با انتقال صوری آن‌ها، مشکلات یک جامعه حل شود. مطالعه تجربه‌های جهانی ضروری است؛ اما باید از آن‌ها برای شناخت گزینه‌ها و سنجش پیامدها استفاده کرد، نه برای جایگزین ساختن تفکر مستقل و شناخت شرایط داخلی.
دوم، اگر هدف اصلی ما توسعه باشد، لازم است درباره ویژه‌گی‌های یک دولت توسعه‌گرا در افغانستان بحث کنیم. چنین دولتی باید چه ظرفیت‌هایی داشته باشد؟ چگونه می‌تواند منابع محدود کشور را به‌سوی اولویت‌های اساسی هدایت کند؟ چه سیاست‌هایی برای توسعه زراعت، صنعت، تجارت، زیرساخت‌ها و سرمایه انسانی لازم است؟ چگونه می‌توان از فساد، تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای و اتلاف منابع جلوگیری کرد؟ و چه سازوکارهایی باید وجود داشته باشد تا سیاست‌های توسعه‌ای در برابر تغییرات سیاسی و اختلافات گروهی دوام بیاورند؟
پاسخ به این پرسش‌ها به‌مراتب عملی‌تر از آن است که پیشاپیش یک نظام سیاسی را راه حل قطعی همه مشکلات بدانیم. افغانستان به دولتی نیاز دارد که افزون بر برخورداری از ظرفیت اجرایی، بتواند اعتماد عمومی را جلب کند، از منابع ملی به‌صورت مسوولانه استفاده کند، زمینه مشارکت نیروهای اجتماعی و اقتصادی را فراهم سازد و برای بهبود زنده‌گی شهروندان برنامه‌ای روشن و قابل ارزیابی داشته باشد.
از این منظر، ما باید نخست توسعه‌نیافته‌گی را با تمام ابعاد اقتصادی، اجتماعی و نهادی آن بشناسیم و سپس درباره ساختار سیاسی و شیوه حکمرانی متناسب با شرایط کشور بحث کنیم. هر راه حل سیاسی باید توضیح دهد که چگونه به حل مسائل واقعی افغانستان کمک می‌کند. اگر رابطه میان مساله و راه حل روشن نباشد، حتا الگویی که در ظاهر مدرن، جذاب یا پیشرفته به نظر می‌رسد، ممکن است در عمل نتیجه مطلوبی نداشته باشد.
وضعیت کنونی افغانستان را نیز نمی‌توان تنها با تقلید از الگوهای شرقی یا غربی توضیح داد. تجربه تاریخی کشور، تحولات سیاسی، ضعف نهادها، محدودیت‌های اقتصادی و ناتوانی در شکل‌گیری اجماعی پایدار درباره منافع ملی، همگی در وضعیت موجود نقش دارند. مساله این نیست که تجربه‌های خارجی را به‌کلی کنار بگذاریم؛ بلکه باید از تقلید کورکورانه بپرهیزیم و هر تجربه را با توجه به زمینه پیدایش، شرایط موفقیت و هزینه‌های احتمالی آن ارزیابی کنیم.
افغانستان می‌تواند در روند جست‌وجوی راه توسعه، الگویی متناسب با شرایط تاریخی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی خود شکل دهد؛ الگویی که هم ظرفیت حرکت پایدار به‌سوی توسعه را داشته باشد و هم حقوق شهروندان، ارزش‌های اجتماعی و اسلامی جامعه، عدالت و منافع عمومی را در نظر بگیرد. چنین الگویی نه از پیش و تنها در ذهن یک فرد یا گروه ساخته می‌شود و نه صرفاً با انتقال یک تجربه خارجی به دست می‌آید؛ بلکه به پژوهش، گفت‌وگوی ملی، آزمون سیاست‌ها و ارزیابی پیوسته نتایج نیاز دارد.
البته نمی‌توان انکار کرد که بحث درباره نوع نظام سیاسی گاهی با رقابت گروه‌ها و نخبه‌گان برای دسترسی به قدرت نیز درهم می‌آمیزد. ممکن است برخی جریان‌ها الگوی مطلوب خود را بیش از آن‌که بر اساس نیازهای توسعه‌ای کشور ارزیابی کنند، بر مبنای منافع سیاسی خویش ترجیح دهند. با این حال، نسبت دادن چنین انگیزه‌ای به همه طرفداران یک نظام مشخص، خود نوعی ساده‌سازی مساله است. نقد جدی باید متوجه استدلال‌ها، شواهد و پیامدهای پیشنهادها باشد، نه نیت‌خوانی کلی درباره اشخاص و گروه‌ها.
واقعیت این است که در جامعه‌ای با نیازهای گسترده اقتصادی، اشتغال، درآمد، دسترسی به آموزش و خدمات اساسی و داشتن چشم‌اندازی روشن برای آینده، باید در مرکز برنامه ملی قرار گیرند. این نیازها به معنای بی‌اهمیت بودن آزادی‌های سیاسی، مشارکت شهروندان یا ساختار نظام نیستند؛ بلکه نشان می‌دهند که منازعات سیاسی زمانی ارزش عملی پیدا می‌کنند که با بهبود زنده‌گی مردم و تقویت ظرفیت‌های کشور پیوند بخورند.
نتیجه: اولویت توسعه، نه منازعه بی‌حاصل بر سر قدرت
اگر توسعه‌نیافته‌گی اقتصادی و نهادی را یکی از بنیادی‌ترین مسائل ملی افغانستان بدانیم، نخستین وظیفه ما شناخت دقیق این وضعیت و ریشه‌های آن است؛ نه جست‌وجوی یک نسخه سیاسی آماده و این فرض که با تغییر نام یا شکل نظام، سایر مشکلات نیز خودبه‌خود حل خواهند شد. راه توسعه باید بر شناخت واقع‌بینانه ظرفیت‌ها و محدودیت‌های افغانستان استوار باشد. این مسیر به دولت کارآمد، نهادهای پاسخ‌گو، سیاست‌های اقتصادی سنجیده، سرمایه‌گذاری در آموزش و مهارت، توسعه زیرساخت‌ها، تقویت تولید، ایجاد فرصت‌های شغلی و استفاده مسوولانه از منابع نیاز دارد. همچنین، برای پایداری چنین مسیری، اعتماد عمومی، مشارکت اجتماعی و سازوکارهای مؤثر نظارت و پاسخ‌گویی اهمیت اساسی دارند.
نوع نظام سیاسی نیز باید در همین چارچوب بررسی شود: کدام ساختار می‌تواند در شرایط افغانستان به ثبات نهادی، مشارکت معنادار، مدیریت بهتر منابع، کاهش فساد و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای کمک کند؟ طرح این پرسش از اعلام برتری یک الگو پیش از بررسی، دقیق‌تر و سازنده‌تر است.
تا زمانی که مساله کشور را صرفاً بر اساس برداشت‌های ذهنی، گرایش‌های گروهی یا الگوهای وارداتی تعریف کنیم، حتا جذاب‌ترین پیشنهادها نیز ممکن است در مرحله اجرا با شکست روبه‌رو شوند. ما باید نخست بدانیم در کجا ایستاده‌ایم، چه ظرفیت‌هایی داریم، با کدام محدودیت‌ها مواجهیم و به چه نوع تحول اقتصادی و اجتماعی نیاز داریم. پس از آن می‌توان درباره ساختار سیاسی مناسب و چگونه‌گی اصلاح آن، با شناخت و مسوولیت بیشتر، تصمیم گرفت.
افغانستان بیش از آن‌که به منازعه‌ای پایان‌ناپذیر بر سر نام و شکل نظام سیاسی نیاز داشته باشد، به توافقی ملی بر سر اولویت‌های توسعه، ساختن دولت کارآمد و بهبود زنده‌گی شهروندان نیاز دارد. سیاست زمانی می‌تواند راه‌گشا باشد که به ابزار حل مسائل کشور تبدیل شود، نه آن‌که خود به مساله‌ای دائمی بدل گردد.
