پس از سقوط نظام جمهوری اسلامی افغانستان در آگست ۲۰۲۱، نماینده‌گی‌های سیاسی و کنسولی کشور در کشورهای مختلف با نبود رهبری و خلای مشروعیت روبه‌رو شد. درحال‌حاضر، تعداد قابل‌توجهی از این نماینده‌گی‌ها با طالبان همکاری می‌کنند یا هم به‌تدریج بسته شده‌اند. اخیراً جاپان، سفارت افغانستان در خاکش را بست و همچنان سفارت افغانستان در استرالیا اعلام کرد که براساس توافق با دولت این کشور، در پایان جون ۲۰۲۶، بسته خواهد شد. طبق اطلاع، سفارت و کنسولگری‌های افغانستان در کانادا نیز ظرف چند ماه آینده مسدود خواهد شد. پیش‌تر، بریتانیا و ناروی نیز سفارت‌خانه‌های افغانستان در خاک‌شان را بسته بودند (اگرچه سفارت افغانستان در ناروی پس از مدتی با حضور نماینده طالبان بازگشایی شد). این وضعیت، نمایانگر یک دوره غم‌انگیز گسست و انزوا در روابط دیپلماتیک افغانستان با جهان است که در تاریخ دیپلماسی معاصر این کشور سابقه نداشته است. این مقاله با یک پیش‌درآمد حقوقی درباره مشروعیت فعالیت نماینده‌گی‌های سیاسی و کنسولی، پیامدهای نبود حکومت مشروع بر نماینده‌گی‌های افغانستان در خارج از کشور را بررسی می‌کند.
براساس عرف بین‌الملل و کنوانسیون‌های ۱۹۶۱ و ۱۹۶۳ ویانا درباره روابط دیپلماتیک و کنسولی، روسا و کارکنان هیات‌های نماینده‌گی (سفارت‌خانه‌ها و کنسولگری‌ها) مقیم در کشورهای میزبان، از دولت فرستنده خود نماینده‌گی می‌کنند. طبق کنوانسیون وین ۱۹۷۵ راجع به نماینده‌گی کشورها در روابط با سازمان‌های بین‌المللی، روسا و اعضای نماینده‌گی‌های دایمی کشورها در سازمان‌های بین‌المللی نیز موقعیت مشابه دارند.
منظور از «دولت» در این‌جا، مفهوم انتزاعی دولت ـ ملت (Nation-State) است که از ترکیب جمعیت، سرزمین و حکومت شکل می‌گیرد. به‌سبب همین انتزاعی‌بودن مفهوم دولت، هیات‌های دیپلماتیک و کنسولی در عمل از حکومت‌های خود که نماینده دولت ـ ملت متبوع‌شان هستند، نماینده‌گی می‌کنند. به‌عبارت دیگر، زنجیره حقوقی نماینده‌گی سه حلقه دارد: دولت (State)، حکومت (Government) و نماینده‌گان آن در خارج از کشور.
تغییر حکومت یک کشور از طرق غیرمتعارف، مانند جنگ یا کودتا، مساله شناسایی حکومت جدید را مطرح می‌سازد. در برخی موارد، حکومت‌های پیشین که کنترل بر پایتخت یا کل کشور را از دست داده‌اند، در بخشی از کشور یا در خارج از آن (به‌عنوان حکومت در تبعید) به فعالیت ادامه داده و ادعای نماینده‌گی مشروع دولت ـ ملت مربوطه را مطرح می‌کنند (برای مثال، در یمن از ۲۰۱۵ تا کنون و در میانمار از ۲۰۲۱ تاکنون، وضع چنین است).
در این شرایط، دیگر حکومت‌ها عمدتاً براساس منافع سیاسی خود، تصمیم به شناسایی یکی از طرفین منازعه به‌عنوان نماینده مشروع کشور مربوطه اتخاذ می‌کنند. در سازمان ملل متحد، به‌عنوان مهم‌ترین سازمان جهانی که بسیاری از کشورها و سازمان‌های بین‌المللی دیگر از تصمیمات آن در این زمینه پیروی می‌کنند، این تصمیم درباره ادعاهای متنازع پیرامون نماینده‌گی کشور مورد بحث، توسط کمیته ۹ نفره موسوم به «کمیته اعتبارنامه‌ها» (Credentials Committee) اتخاذ می‌شود.
افغانستان در تاریخ دیپلماسی معاصر خود دو بار با گسست ارتباط حقوقی ـ سیاسی میان پایتخت و دستگاه دیپلماسی در خارج، به‌دلیل کنار گذاشته‌شدن یا سقوط حکومت‌های مشروع توسط طالبان، مواجه شده است. بااین‌حال، این دو تجربه دارای یک تفاوت مهم است. در تجربه نخست، که بین سال‌های ۱۹۹۶ تا ۲۰۰۰ رخ داد، با وجود تسلط طالبان بر کابل و اکثریت ولایات دیگر افغانستان، دولت اسلامی وقت به‌ریاست برهان‌الدین ربانی ـ که حاکمیت آن عمدتاً به بخش‌های شمال و شمال‌شرق کشور محدود شده بود ـ نزد سازمان ملل و کشورهای دارای روابط دیپلماتیک با افغانستان (به استثنای پاکستان، عربستان سعودی و امارات متحده عربی که طالبان را به‌رسمیت شناخته بودند) از مشروعیت برخوردار بود. اما در دومین تجربه ـ که از آگست ۲۰۲۱ آغاز شد و هنوز ادامه دارد ـ ساختار بدیلی که حتا در خارج از کشور هم بتواند به‌عنوان «حکومت در تبعید» ممثل مشروع دولت ـ ملت افغانستان باشد، وجود ندارد.
با وجودی که تا اکنون تنها روسیه طالبان را به‌رسمیت شناخته است، شمار زیاد کشورها (عمدتاً در منطقه) نماینده‌گی های سیاسی افغانستان را به دیپلمات‌های طالبان سپرده‌اند یا هم به دیپلمات‌های بازمانده از عصر جمهوریت، ولی تابع خواست‌های این گروه. کشورهای غربی با آن‌که هنوز نماینده‌گی‌های سیاسی را به طالبان نداده‌اند، ولی فعالیت این نماینده‌گی‌ها به حاشیه رفته یا هم به عرضه خدمات کنسولی تقلیل یافته است. تصمیم‌گیری در مورد کرسی افغانستان در سازمان ملل متحد برای پنج سال متوالی ازسوی کمیته اعتبارنامه‌های این سازمان به تعویق افتاده و این کرسی همچنان در اختیار دیپلماتی از حکومت پیشین باقی مانده است. بااین‌حال، افغانستان از دو سال پیش به‌دلیل عدم پرداخت حق عضویت، حق رأی خود را در این سازمان از دست داده و جای آن در فهرست سخنرانان نشست عالی مجمع عمومی سازمان ملل در پنج سال گذشته خالی بوده است.
هرچند عدم مشروعیت‌یابی طالبان زمینه‌ساز تداوم این وضعیت خلاف قاعده در نهادهای دیپلماتیک افغانستان در خارج از کشور شده است، این نماینده‌گی‌ها با دشواری‌های فزاینده‌ای روبه‌رو بوده‌اند. در نبود تامین مالی ازسوی بودجه حکومت مرکزی، نماینده‌گی‌ها به‌جز درآمدهای کنسولی و کمک‌هایی که برخی از آن‌ها از کشورهای میزبان دریافت می‌کنند، منبع مالی دیگری برای تامین هزینه‌های خود ندارند. افزون برآن، اغلب نماینده‌گی‌های پردرآمد حاضر به کمک مالی به نماینده‌گی‌های کم‌درآمد نشده‌اند؛ وضعیتی که سفارت‌خانه‌ها و کنسولگری‌های دارای درآمد کم‌تر را به‌سوی تعطیلی یا ادامه فعالیت صرفاً صوری و بدون بازدهی کشانده است. بسیاری از روسای نماینده‌گی‌ها به‌صورت فراقانونی دست به برکناری دیپلمات‌ها زده‌اند و تنها تعداد کارمند محلی (اداری) را برای پیشبرد امور ضروری حفظ کرده‌اند.
در نبود شفافیت و مکانیزم پاسخگویی، اتهامات فساد مالی نیز ابعاد گسترده‌تری یافته است. طی بیش از چهار سال اخیر، شهروندان افغانستان در شبکه‌های اجتماعی از هزینه‌های بالا و چندبرابر گذشته شکایت داشته‌اند که هنگام مراجعه برای دریافت یا تایید اسناد به سفارت‌خانه‌ها و کنسولگری‌های افغانستان ملزم به پرداخت آن هستند. گزارش‌هایی نیز از سوءاستفاده از اماکن نماینده‌گی‌ها برای استفاده شخصی و فروش غیراصولی وسایل نقلیه آن‌ها منتشر شده است. در نماینده‌گی دایم افغانستان در سازمان ملل متحد در نیویورک ـ جایی که نگارنده تجربه کار در آن را تا پس از سقوط جمهوریت داشته است ـ پس ازآن‌که حساب بانکی نماینده‌گی در اکتبر ۲۰۲۱، به دلیل نگرانی‌های قانونی کشور میزبان مسدود شد، هفت دیپلمات این نماینده‌گی برای ماه‌ها بدون دریافت معاش و امتیازات دیپلماتیک به کار ادامه دادند؛ اما با وجود بازگشایی حساب بانکی در سال‌های بعد، سرپرست نماینده‌گی معاشات معوقه دیپلمات‌های سابق را پرداخت نکرده و حاضر به پاسخگویی در این مورد نشده است. البته قصد این قلم، تعمیم این موارد به تمام نماینده‌گی‌های فعال افغانستان در خارج از کشور نیست، اما آن‌چه گفته شد تصویری غیرقابل‌چشم‌پوشی از آشفته‌گی‌های ناشی از نبود حکومت مشروع در دستگاه دیپلماسی کشور به دست می‌دهد.
با عدم شکل‌گیری حکومت در تبعید، آن عده از نماینده‌گی‌های سیاسی که با طالبان کار نمی‌کنند در بیش از چهار سال اخیر نتوانسته‌اند به‌غیر از رسیده‌گی به نیازهای کنسولی شهروندان افغانستان، استدلال قانع کننده برای توجیه ادامه فعالیت خود به کشورهای میزبان ارایه کنند. بی‌اعتبار اعلام‌شدن اسناد کنسولی صادره از چهارده نماینده‌گی در داخل کشور ازسوی طالبان، این دلیل را هم ضعیف کرده است. مدتی پس از سقوط کابل، تعدادی از نماینده‌گی‌های سیاسی و کنسولی، نهادی تحت عنوان «شورای هماهنگی نماینده‌گی‌های دیپلماتیک و کنسولی جمهوری اسلامی افغانستان» برای هماهنگ‌سازی مواضع و رسیده‌گی به چالش‌ها ایجاد کردند؛ اما این شورا نتوانست به مشکلات مالی واداری نماینده‌گی‌ها پاسخ دهد و تعداد اعضای آن، با تسلیم‌شدن بعضی نماینده‌گی‌ها به طالبان، به‌مرور زمان کاهش یافت. این شورا در اعلامیه‌هایی که هرازگاهی صادر می‌کند، معمولاً سیاست‌ها و اقدامات طالبان را مورد انتقاد قرار می‌دهد، اما تمرکز بر اقدامات و پالیسی‌های طالبان به‌جای ماهیت تروریستی و کودتایی رژیم آنان و درخواست رعایت تعهدات بین‌المللی افغانستان ازسوی این گروه، موضع‌گیری‌های نماینده‌گی‌های مذکور را از سطح پالیسی حکومتی تنزیل داده و هم‌سطح ناظران حقوق بشر و نهادهای جامعه مدنی کرده است.
به همین ترتیب بیانیه‌هایی که از نام افغانستان در نهادهای مختلف سازمان ملل ایراد می‌شود، از نگاه محتوا و پیام به‌سختی از بیانیه‌های نماینده‌گان سایر کشورها که معمولاً خواستار رعایت حقوق بشر، مبارزه با تروریستان خارجی و تشکیل حکومت فراگیر ازسوی طالبان می‌شوند، قابل‌تفکیک است. مقایسه این بیانیه‌ها با سخنرانی‌های سفیر میانمار در سازمان ملل که به‌نماینده‌گی از حکومت وحدت ملی در تبعید این کشور موضع‌گیری می‌کند و خواستار سقوط حکومت نظامیان و بازگشت دموکراسی به میانمار است، این واقعیت را که دستگاه دیپلماسی ما در نبود رهبری دچار سردرگمی و ناهنجاری شده است، بیش از پیش آشکار می‌سازد.
باتوجه‌به آن‌چه گفته شد، ایجاد حکومت در تبعید برای پرکردن خلای مشروعیت و جلوگیری از فروپاشی بیشتر دستگاه دیپلماسی افغانستان، نیاز بنیادین است. این کار را می‌شد در همان اوایل سقوط کابل، با انسجام‌بخشیدن به عناصری از رهبری حکومت پیشین در قالب ساختاری که مشروعیت و شناسایی بین‌المللی جمهوریت ساقط‌شده افغانستان را تداوم می‌بخشید، به‌راحتی انجام داد. اما فروپاشی رهبری جمهوریت از یک‌سو و عدم اطاعت برخی روسای نماینده‌گی‌ها از مقامات پیشین برای حفظ استقلال عمل خودشان ازسوی دیگر، مانع این کار شد. درحال‌حاضر، هرچند برای انسجام عناصر یادشده دیر شده است، ولی درصورتی‌که مخالفان طالبان بر سر تاسیس تشکیلات جدیدی به توافق برسند که بتواند به‌عنوان بدیل اداره طالبان مطرح شود و مشروعیت بین‌المللی کسب کند، یک چهارچوب حقوقی ـ سیاسی برای ادامه فعالیت نماینده‌گی‌های سیاسی و کنسولی افغانستان ایجاد می‌شود. این راه دشوار و نیازمند تلاش‌های پیگیر، اما ناگزیر است. درغیر آن، بسته‌شدن بقیه نماینده‌گی‌ها و تداوم روند شناسایی خزنده طالبان زیر نام «تعامل فنی در امور کنسولی»، محتمل خواهد بود. باتوجه‌به قطورترشدن پرونده نقض حقوق بشر ازسوی طالبان و آشکارشدن ناکامی تعامل سیاسی با این گروه، ایجاد این ساختار در تبعید، شانس بهتری نسبت به سال‌های قبل برای به‌رسمیت شناخته‌شدن ازسوی جامعه بین‌المللی دارد. اکنون این مسوولیت متوجه جریان‌های سیاسی مخالف طالبان است که اختلافات درونی خود را کنار گذاشته و در راستای تحقق این هدف مهم به‌صورت هماهنگ اقدام کنند.
