آیا تعهدات گذشته جهانی برای کمک به افغانستان مؤثر بوده یا خیر؟
امین حبیبی، رییس بخش جنوب آسیا، آسیای مرکزی و خاور میانه در انستیتوت بینالمللی توسعه در واشنگتندیسی، ایالات متحده امریکا
پس از سقوط رژیم طالبان، از کنفرانس بن تا کنفرانس بروکسل، نشستهای متعدد در مورد افغانستان برگزار شد. در این کنفرانسها معمولاً حکومت افغانستان برنامههای اصلاحی خود را برای جلب و تداوم حمایتهای سیاسی و مالی کشورهای کمککننده ارائه نموده و کشورهای کمک کننده نیز در مقابل، حمایت سیاسی، نظامی و مالیشان را اعلان داشتند.
کمکهای جامعهی جهانی در بیش از یکونیم دهه گذشته در دو بخش نظامی و انکشافی به افغانستان صورت گرفته است. در این نوشته به عنوان کسی که مسوولیت رهبری تیم تخنیکی آمادهگیها برای کنفرانسهای توکیو۲۰۱۲، لندن ۲۰۱۴و بروکسل۲۰۱۶ را داشتهام، به کمکها در بخش توسعهای خواهم پرداخت.
در کنفرانس توکیو۲۰۰۲، ۴.۵ میلیارد دالر؛ کنفرانس لندن ۲۰۰۶، ۱۰.۵میلیارد دالر؛ در کنفرانس ۲۰۰۸ پاریس،۲۱ میلیارد دالر؛ در کنفرانس۲۰۱۲ توکیو،۱۶میلیارد دالر و در کنفرانس۲۰۱۶ بروکسل، ۱۵.۲میلیارد دالر که مجموعاً مبلغ ۶۷.۲ میلیارد دالر از سوی کشورهای مختلف «کمک یا وعده کمک» به افغانستان صورت گرفته است. این رقم درشت کمکها به هیچ کشور دیگر در جهان صورت نگرفته است.
طبعاً چگونهگی مصرف این کمکها هم نزد کمککنندهگان و هم نزد مردم افغانستان همیشه پرسشبرانگیز بوده است. مهمترین پرسشی که نزد هر شهروند افغانستان مطرح بوده، این بوده که آیا حکومتهای افغانستان بعد از سال ۲۰۰۱ توانستند که از این کمکهای هنگفت و بیپیشینه، استفاده مؤثر و مثمر کنند؟
قبل از پرداختن به این پرسش باید این نکته را هم بیان کرد که در مقایسه با قبل از سال ۲۰۰۱، پیشرفتهای قابل ملاحظهای در بخشهای مختلف را میتوان دید، اما این پیشرفتها رشد صعودی دوامدار نداشته است. مثلاً در گزارش اخیر ادارهی انکشاف بشری سازمان ملل متحد در مورد وضعیت انکشاف بشری، افغانستان را در رده ۱۶۸ از میان۱۸۹ کشور قرار داده و همچنان در گزارشهای اخیر بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول، درصد فقر را به بیش از ۵۴درصدو رشد اقتصادی را در سال ۲۰۱۸ به کمتر از ۲درصد درج نموده است.
چراها در مورد استفاده غیر مؤثر و مثمر از کمکها را میتوان در دو بُعد داخلی و خارجی جست.
بخش اول بر میگردد، به حکومتهای افغانستان در دوره پساطالبان. این نارساییها شامل نبود دیدگاه درازمدت، اولویت ندادن به رشد و توسعه اقتصادی، ضعف تخنیکی و مدیریتی مسوولان دستگاه حکومتی، آگاهی ناکافی از پروسههای انکشافی، تفاوت دیدگاهها در میان مسوولان نهادها و در مجموع حکومتداری ضعیف، بخش اعظم چالشها در راستای استفاده نکردن بهتر از کمکها و تطبیق اولویتها را در بُعد داخلی تشکیل داده است. طبعاً تأثیر وضعیت بد امنیتی و فساد گسترهی اداری به این مشکلات افزوده است.
حکومت افغانستان بعد از این که صندوق بینالمللی پول(IMF)، کشورها را ملزم به تدوین سند فقر زدایی نمود، شروع به تسوید سند استراتژی انکشاف ملی افغانستان نمود که به عنوان سند فقرزدایی افغانستان نیز محسوب میشد. بعد از آن، سندهای مختلف برای کنفرانسهای کابل در ۲۰۱۰، برلین۲۰۱۱، توکیو۲۰۱۲، لندن ۲۰۱۴و بروکسل در ۲۰۱۶تهیه و ارائه گردید. با آن که ماهها روی هر یکی از این اسناد در سطح تخنیکی کار صورت گرفته، اما به صورت شاید و باید توجهی به تطبیق آنها بعد از ختم کنفرانسها نشده است. تفاوت دیدگاهها برخاسته از صفبندیهای سیاسی در داخل حکومت و بیتوجهی به تطبیق این برنامهها منحیث اولویتهای حکومت و مردم افغانستان سبب شد تا اعضای حکومت نتوانند منحیث یک تیم واحد و برای رسیدن به اهداف کلان استراتژیک مشترکاً کار کنند.
چنین وضعیتی سبب شد تا یک خلای کلان برنامهای در داخل دستگاه حکومت به وجود بیاید و از همین لحاظ وزارتها قادر نشدند تا روحیه کار تیمی و مشترک را برای به دست آوردن اهداف کلان انکشافی به وجود بیاورند. در کنار آن بودجه ملی که منحیث وسیله تطبیق پالیسیها؛ مصرف کمکها توسط مؤسسات غیرانتفاعی داخلی و خارجی به صورت کامل در مطابقت با اولویتها قرار نگرفت و در نتیجه وزارتها تبدیل به جزیرههای مستقل مدیریتی با برنامههای متعدد بدون در نظر داشت «دیدگاه کلان استراتژیک درازمدت» به طرف مصرف کمکها شتافتند.
نهادهای کمککننده هم با نحو مصرف کمکها به این نارساییها افزودند. کمکهای جامعه جهانی در افغانستان معمولاً از طریق بودجهی ملی (On-budget )و یا هم خارج از بودجه ملی (Off-budget) به مصرف میرسد. در افغانستان درصد بیشتر کمکها از مجرای خارج بودجه ملی به مصرف میرسد و دلایلی که توسط کشورهای کمککننده ارائه میشود، ظرفیت پایین مصرف واحدهای بودجهای و فساد گسترده اداری از موارد درشت آن میباشد.
از همین لحاظ، در کنفرانس توکیو در سال ۲۰۱۲میلادی، حکومت وقت افغانستان و کشورهای کمک کننده بالای سند «چارچوب حسابدهی متقابل توکیو» به توافق رسیدند. هدف از این سند، پایان دادن به چکهای سفید به حکومت افغانستان و مصرف مؤثر و مثمر کمکها با درصدی بالا از طریق بودجهی ملی بود. باید تذکر داد که بخش مهمی از تعهدات جامعهی جهانی در کنفرانسهای متعدد در مورد افغانستان بعد از سال ۲۰۰۶ در کنار اعلام حمایت مالی، تعهد بر مصرف بیشتر کمکها از طریق بودجهی ملی را شکل میداد. در این راستا پیشرفتهایی صورت گرفت، اما میکانیزمهایی که بعد از سال ۲۰۰۱ به نام صندوقهای امانتی (Trust Funds) که توسط بانک جهانی، بانک انکشاف آسیایی و برنامهی انکشافی سازمان ملل متحد به خاطر مدیریت ضعیف نهادهای حکومتی ایجاد و اداره میگردیدند، همچنان بعد از دو دهه ادامه پیدا کردند و زمینه را برای نهادهای کمک کننده فراهم میسازد تا بیشترین درصد از کمکهایشان را از طریق همین میکانیزمها به مصرف برسانند. باید خاطرنشان ساخت که پولهایی که به این میکانیزمها در دو بخش بودجه اختیاری (discretionary)و غیر اختیاری(None-discretionary ) واریز میگردد، حکومت افغانستان بر کمکهای غیر اختیاری آن بیشتر نقش مشورتی را دارد.
حکومت افغانستان باید تواناییهای مصرف بودجه - پلانگذاری، پروژهسازی، تدارکات، سادهسازی بروکراسی غیرضروری و گماشتن افراد مسلکی در بخشهای تخنیکی ادارات- را بلند ببرد. بحث جدی را با نهادهای کمک کننده در دو بخش مصرف کمکها از طریق بودجه ملی و انتقال مدیریت صندوقهای امانتی در یک پلان زمانبندی شده و در نهایت خدمات مشابه را با ضمانتهای بالا فراهم کند. این دو امر بدون تبدیل نمودن ضعفها به قوت در داخل دستگاه اداری حکومت و بدون برنامهریزی دقیق که حصول اطمینان نهادهای کمککننده را فراهم سازد، امکانپذیر نخواهد بود.
کنفرانس ژنیو که به تاریخ ۲۷ و ۲۸ نوامبر به میزبانی مشترک حکومت افغانستان و سازمان ملل متحد در سوئیس برگزار شد؛ علیرغم این که سطح اشتراک مقامات عالیرتبه به شمول حامیان اصلی سیاسی، مالی و نظامی در این کنفرانس نسبت به نشستهای گذشته پایین بود اما زمینهی خوب را به دولتمردان افغانستان برای جلب تعهد دوامدار، حمایتهای مالی و سیاسی جامعهی جهانی به برنامههای انکشافی و اصلاحی افغانستان در دوره تحول در کنار پروسه صلح و انتخابات را مهیا ساخت. افغانستان همچنان برای یک دهه دیگر هم سخت متکی به کمکهای بینالمللی خواهد بود و باید حکومتهای کنونی و آینده افغانستان، راهکارهای تطبیقی و عملی را بنا بر درسهای گذشته بر دو محور ذکر شده در این نبشته روی دست گیرند تا از دستآوردهای چنین نشستها در کنار توانایی و منابع داخلی برای به دست آوردن اهداف کلان خودکفایی استفاده کنند.
