ج) ضرورت نظام فدرالی
فدرالیسم یا نظام سیاسی فدرالیستی در حقیقت چهارچوب سیاسیـملی است که برای هماهنگی با اوضاع متغیر جهان، تحقق حقوق و آرمانهای شهروندی و اذعان به تنوع فرهنگی/بشری مردمانی که در جغرافیای واحد به سر میبرند، طرحریزی شده و مورد تطبیق قرار گرفته است. این نظام، در پی ایجاد زمینهها و فضای سیاسی-اجتماعی است که تحقق اهداف کلیدی ذیل را امکانپذیر میسازند:
۱) تامین موثریت و سرعت عمل در روند تصمیمگیریهای حکومتداری؛
۲) توسعه عرصه و شعاع مشارکت سیاسی/اجرایی در امور دولت؛
۳) ایجاد ارتباط نزدیک میان راهکارهای دولت و نیازهای محلی/مردمی؛
۴) حفظ و تحکیم همبستهگی و یکپارچهگی ملی از طریق ایجاد اجماع میان طیفهای هرچه بیشتر نفوس (تطبیق اصل وحدت در کثرت)؛
۵) رشد و پالایش زمینههای فرهنگی سازگار با خواستهها و شرایط منطقهای/محلی؛
۶) امحای نابرابریهای اقتصادی منطقهای از طریق انتقال منابع مالی از مرکز به واحدهای نادار و عقبافتاده فدرالی.
تطبیق موفقانه نظام فدرالی در «شرایط مناسب» میتواند سبب شود تا همه واحدها و گروههای شامل در این نظام از حقوق، آزادیها و امتیازات بشری/فرهنگی مساوی و سازگار با احوال ویژهشان برخوردار شوند و نیروهای مشترک خود را در راه اعتلای خود و کشور مشترک خود سازمان بخشند.[1] شکی نیست که زمینهها و احتمال تحقق همکاری اجتماعی موثر میان گروههای غیرمتجانس بشری در نظام فدرالی بهمراتب بالاتر از آن است که در نظام متصلب و غیرقابل انعطاف واحد-مرکزی امکانپذیر خواهد بود.
هدف اصلی نظام فدرالی تامین زمینههایی است که مشارکت مساوی و عادلانه اقشار و گروههای مختلف مردمی/فرهنگی را در امر احراز و اِعمال قدرت سیاسی امکانپذیر میسازند. این نظام بر نسخه سیاسی واحدی بنا نیافته و از نظر توزیع قدرت، ساختار، حدود خودمختاری و سازماندهی صلاحیتها، از انعطافپذیری قابل ملاحظهای برخوردار است. به بیان دیگر، نظام فدرالی را میتوان با اوضاع و احوال ذهنی، فرهنگی، اقتصادی و جغرافیایی گروههای بشری شامل در یک سرزمین و نیازهای سیاسی/فرهنگی ویژه آنها عیار ساخت. در این نظام، که قانون اساسی فدرالی زیربنای آن را تشکیل داده و بر اصل مشارکت عملی همه واحدهای اجتماعی در قدرت استوار است، کلیه اقشار شامل در قلمرو سیاسی واحد، خود را برخوردار از حقوق و سرنوشت یکسان و مشترک میدانند و منفعت خود و گروه مربوط خود را جزو جداناپذیر منفعت عمومی-ملی میپندارند. در نظام فدرالی، مجموعه یا تجمع منافع اقشار و گروههای اجتماعی، «منافع ملی» قلمرو سیاسی واحد را تشکیل میدهند.
در نظام فدرالی، وحدت ملی نه از طریق اِعمال زور، یکسانسازی فرهنگی، غصب و یا ارتشای قدرت سیاسی، بلکه از راه همپذیری اجتماعی، رعایت اصل محدودیتهای صلاحیت حکومتداری، تقسیم معقول قدرت سیاسی، اشتراک در تصمیمگیری و اذعان و احترام به تنوع و ویژهگیهای بشری مردم امکانپذیر میشود. در نظام فدرالی واقعی، وحدت ملی و تنوع مردمی/فرهنگی با هم در تضاد و تناقض قرار ندارند، بلکه بر بنای اصل همپذیری، در جهت تقویت و تکمیل همدیگر سوق داده میشوند. از این رو میتوان گفت که وحدت ملی و اقتدار ملی در نظام فدرالی بربنای تحدید و تقسیم قدرت، تنوع بشری و امتزاج این عناصر در ماتریس قدرت سیاسی استوار میشود. عامل عمده و اساسیای که ایجاد و تشکیل نظام فدرالی را در عمل ممکن میسازد، همانا آمادهگی و تواناییهای نخبهگانی است که رهبری سیاسی و ذهنی جامعه را در دست دارند. موفقیت نظام فدرالی در امر برآوردن اهدافی که در بالا به آنها اشاره شد، بستهگی بدین دارد که قانون اساسی و مجریان آن تا چه حد به اصل سلطه مردم و موثریت مسلکی حکومتداری متعهد و وفادارند.
د) موانع و مزایای نظام فدرالی
ناگفته پیدا است که تطبیق نظام فدرالی در عمل، مناسبات منفعتی حاکم بر جامعه را دستخوش تحول میسازد؛ زیرا تطبیق این نظام، خواه ناخواه، با بیجا شدنها و جابهجاییهای قدرت و صلاحیتها (توزیع مجدد منابع قدرت) همراه خواهد بود. از اینجا است که طرح و تطبیق این نظام، بهویژه در مراحل گفتمان و طرحریزی، با مقاومتها، اشتهارات ضدونقیض و مخالفتهای زیاد و دوامدار برخورد میکند.
حامیان این نظام میگویند که برپایی نظام فدرالی به معنای اصیل و واقعی آن، منافع گروههایی را که در نظام واحد مرکزی از قدرت و امتیازات خاص سیاسی/اقتصادی برخوردار بودهاند، به مخاطره میاندازد. در عین حال، گروههایی که در نظام واحد مرکزی از شرکت در قدرت سیاسی محروم بودهاند، در نظام فدرالی توانایی مشارکت را کسب میکنند. اکثریت یا اقلیتی که در نظام واحد مرکزی با استفاده از زور (و یا انتخابات) به سکان قدرت دست یافته است، در نظام فدرالی مجبور خواهد بود به تقسیم قدرت تن دهد و برخی از صلاحیتها و امتیازات خود را به مراجع قدرت ایالتی یا محلی انتقال دهد. همچنان، اقلیتی که در نظام واحد مرکزی با استفاده از تخویف و زور نظامی و یا در ایتلاف با سایر اقلیتها، به قدرت رسیده است، در صورت استقرار نظام فدرالی، قدرت سیاسی انحصاری خود را از دست میدهد. پس طبیعی است که استقرار نظام فدرالی در عمل با مخالفتها و مقاومتهای آنانی که این نظام را خطری برای استمرار منافع خود میپندارند، برخورد خواهد کرد.
مقاومتها و مخالفتهای مخالفان نظام فدرالی را میتوان تا حدود زیادی از طریق استقرار نظامی کاهش داد که در آن اصول دموکراسی و اصول فدرالی با هم عجین شوند و متمم همدیگر گردند. در حقیقت، موفقیت در امر استقرار نظام فدرالی به وجود دموکراسی وابسته است و کامیابی نظام دموکراتیک در عمل تا حد قابل ملاحظهای با موجودیت سالم نظام فدرالی ارتباط دارد. نظام فدرالی بدون دموکراسی و نظام دموکراتیک بدون فدرالیسم هر دو با معضل عدم ثبات و مقاومت اقشار اجتماعی دست به گریبان خواهند بود.
در این شکی نیست که در شمار شیوههای حکومتداری امروز جهان، دموکراسی نظامی است که از نگاه تأمین آزادیهای فردی و اجتماعی از برجستهگی بینظیر و مزایای سیاسی متعددی برخوردار است. معذالک، این نظام بدواً در دولتشهرهای کوچکی نظیر دولتشهرهای یونان باستان ظهور کرده و بر رأی و سهمگیری فعال و مستقیم شهروندان استوار بوده است. نظام سیاسیای که بر سهمگیری فعال و مستقیم شهروندان در پروسه حکومتداری بنا مییابد، در علم سیاست امروز به نام دموکراسی مستقیم (direct democracy) یاد میشود (فدراسیون سویس یگانه کشوری است که برخی از خصوصیات دموکراسی مستقیم را حفظ کرده است.) در دموکراسی مستقیم، هر شهروند و فرد آزاد جامعه دارای یک رأی بوده و عملاً (براساس قرعه) در امور تقنینی، قضایی و اجرایی دولت شرکت میکرده است. نظامهای دموکراتیکی که در دولت-ملتهای واحد-مرکزی امروز حکمفرمایند، بنا بر بزرگی و پراگندهگی نفوس، بر اصل نمایندهگی سیاسی (political representation) استوار بوده و همواره با خطر و احتمال سوءاستفاده و انحراف از اراده و خواست مردم مواجهاند.[2] در نظامهای دموکراتیک مرکزی، نمایندهگانی که توسط مردم انتخاب شده و به نمایندهگی از آنها حکم میرانند، در بسی موارد خواستهها و منافع مردم را قربانی اهداف و منافع خود و حامیان خود میسازند. فدرالیسم، سعی میورزد تا از طریق تفویض صلاحیتها از مرکز به حکومتهای ایالتی/محلی و نزدیک ساختن راهکارها و نظارتهای حکومتداری به مردمان محل، تأثیرات معضله مالک-نمایندهگی را تا حد امکان کاهش داده و انعکاس مستقیم اراده مردم را در تصامیم حکومتداری امکانپذیر سازد.
در شمار مزایای نظام فدرالی باید گفته شود که این نظام هم به استبداد اکثریت (tyranny of majority) و هم به استبداد اقلیت (tyranny of minority) که خواص احتمالی نظام دموکراسیاند، نقطه پایان گذاشته و امتیازات و انحصارات هر دو را به نفع توزیع و توسعه امتیازات و صلاحیتها در بین مردم از میان برمیدارد.[3] بدین علت است که در عمل، نهتنها اکثریتهای حاکم بر سیاست به مخالفت با فدرالیسم صدا بلند میکنند، بلکه اقلیتهای شریک در قدرت نیز گاهی با ایجاد این نظام مخالفت میورزند. حقیقت این است که نظام فدرالی عملاً قدمی فراتر از دموکراسی مبتنی بر نمایندهگی (representative democracy) برمیدارد و فرآیند سیاست و سیاستگذاری را به دموکراسی مستقیم (direct democracy) که شکل ایدهآل دموکراسی پنداشته میشود، نزدیکتر میسازد. با تقسیم قدرت میان مرکز و واحدهای مشموله (ایالات، ولایات و محلات)، فدرالیسم از شدت معضله اکثریت و اقلیت سیاسی که نظام دموکراسی همواره با آن درگیر است، میکاهد و عرصه رقابتهای سیاسی را از مرکز به سرتاسر قلمرو سیاسی که مردم در آن زندهگی میکنند و از سیاستهای دولت متأثر میشوند، وسعت میبخشد. در نظام فدرالی، قدرت اجرایی/تقنینی حزب حاکم در پایتخت توسط قدرت و صلاحیتهای احزاب و قدرتهای حاکم در ایالات/ولایات تحدید میشود و بدین منوال از خودسریها، سیاستهای حذف، تکرویها و تمامیتخواهیهای اکثریت یا اقلیتهای حاکم در مرکز جلوگیری به عمل میآید. لذا میتوان مدعی شد که فدرالیسم قدرت سیاسی را از حدود تنگ و تاریک مرزبندیهای اکثریت و اقلیت، که اساس دموکراسی فورمولیته و مبتنی بر نمایندهگی را تشکیل میدهد، بیرون کشیده و صلاحیتهای سیاست و سیاستگذاری را مستقیماً به واحدهای مشموله فدرالی و از طریق آنها به مردم انتقال میدهد.
چنانکه در بالا وضاحت بخشیده شد، طرح و تطبیق موفقانه نظام فدرالی، به رغم امتیازات نظری و سهولتهای عملی آن، در عمل با مقاومتها، معضلهها و اِشکال متعدد برخورد میکند. افراد و گروههایی که قدرت و منافع سیاسی/اقتصادی خود را مدیون نظام واحد-مرکزی میدانند، طبیعتاً با مفکوره فدرالیسم مخالفت میورزند؛ زیرا فدرالیسم این افراد و گروهها را از قدرت و امتیازات غیرموجهی که در نظام واحد-مرکزی در اختیار دارند، محروم میسازد. کسانی که پیروی از افکار برتری نژادی و دعاوی فاشیستی را پیشه میکنند، نظام فدرالیستی را منفور و مردود میپندارند. آنانی که آرزوی خام یکسانسازی فرهنگی را در دل پرورده و فرهنگ یک قوم را بر فرهنگ سایر اقوام برتر میانگارند، با نظام و اصول فدرالیستی دشمناند. سیاسیونی که تمامیتخواه، خودرای و مستبدند، نظام فدرالی را دشمن اهداف خود میپندارند. ماموران منفعتجو و چالاک و چالبازی که در نتیجه ترفندها و بازیهای سیاسی مرکزی در ولایات به کار گماشته میشوند و در برابر مردم محل احساس مسوولیت و حسابدهی نمیکنند، فدرالیسم را دشمن منافع خود مییابند. آنانی که تنبلی را بر پویایی و کارایی و زورگویی را بر رقابت سازنده و مذاکره و مفاهمه رجحان مینهند، فدرالیسم را نظامی ضعیف، علیل و پرجنجال تصور میکنند. آنانی که به کیش قومگرایی معتقدند و مردمسالاری را حقیر میشمارند، از فدرالیسم متنفرند. در نهایت، کسانی هم هستند که فدرالیسم را به بهانه بیسوادی و عقبماندهگی ذهنیتها و فقدان نهادها و کدرهای مسلکی در ایالات/ولایات/محلات برای ممالکی نظیر افغانستان غیرعملی و نامناسب میخوانند. اما باید گفته شود که همه این بهانهها محض به منظور حفظ منافع قشری مدعیان آنها مطرح میشود، وگرنه راههایی وجود دارد که میتوان با استفاده از آنها چنین کمبودهای ذهنی و مسلکی ولایات و محلات را در مدتی کوتاه چارهجویی کرد.
مشکلات دیگری که در برابر طرح و تطبیق نظام فدرالی در عمل وجود دارند، عبارتاند از معضلههای تخنیکی، زمانبر بودن تصمیمگیریها و محدودیتهای اجرایی و قانونمداری این نظام. در نظام فدرالی هیچ مرجعی دارای صلاحیت عاموتام نیست. تصامیم در عرصه راهبردها و راهکارهای بزرگ در نظام فدرالی اکثراً نیاز به توافقات فدرالی-ایالتی داشته و از این رهگذر به زمان بیشتر نیاز دارند. صلاحیت هر مرجع امور در نظام فدرالی توسط صلاحیتهای سایر مراجع امور محدود و مقید میشود. حدود صلاحیتها در نظام فدرالی در چوکات قوانین فدرالی، ایالتی و محلی تعیین شده و تعمیل و تطبیق آن توسط نهادهای مرکزی و مردم ایالات و محلات دیدهبانی میشود. شفافیت و حسابدهی در تصامیم، اصول اساسیاند که رهبران نظام فدرالی (در مرکز و ایالات) بایستی به آنها پایبند باشند. حل اختلافنظرها درباره تقسیم صلاحیتها و تطبیق موفقانه اصل محدودیت صلاحیتها، به مکانیسمهای دقیق و نهادهای موثر نظارتی و در نهایت به وجود قوه قضاییه مسلکی سالم و بیطرف نیاز دارد. هرچند ایجاد چنین مکانیسمها و نهادها، خصوصاً در کشورهای عقبافتاده، با موانع و اِشکال گوناگونی برخورد میکند، اما به هیچ صورت یک امر غیرممکن نیست. باید گفت که بسی از این موانع را میتوان از طریق تدوین قانون اساسی جامع و دوراندیشانه، روشن ساختن ذهنیتهای عامه، تربیت سالم کدر اداری-مسلکی، تامین اشتراک عملی مردم در انتخابات، ایجاد نظام قضایی موثر و بیطرف و اشاعه رفتار و ذهنیت فدرالی میان مردان، زنان و نسل جوان از میان برداشت.
باید اذعان داشت که با وجود مخالفتها، اعتراضات و تبلیغات سوء مخالفان فدرالیسم و همپیمانان سیاسی/اقتصادیشان در ممالکی نظیر افغانستان، امروز نمیتوان از اهمیت و صحت نوید فدرالیسم در سطح جهان منکر شد. برخی از ممالکی که در گذشته در تنگنای خفقانآور نظامهای واحد-مرکزی زندهگی میکردند، امروز به اعمار و تطبیق موثر نظام فدرالی نایل شدهاند. هند با نفوس بیشتر از ۱.۳ میلیارد نفر و دو هزار زبان توانسته است نظام فدرالی و دموکراسی مبتنی بر نمایندهگی را با موفقیت در عمل پیاده کند. تجارب نظامهای فدرالی جهان حاکی از این حقیقت است که فدرالیسم نهتنها از توانایی انطباق با اوضاع متفاوت و متغیر برخوردار است، بلکه با گذشت زمان از تجربههای خوب و بد خود و دیگران میآموزد و در مسیر رشد و بالندهگی به راه میافتد.
با وجود این، نباید فراموش کرد که اعمار موفقانه فدرالیسم در هیچ کشوری یکباره و بهطور کامل امکانپذیر نیست، بلکه نیاز به کار، ثبات قدم، تعهد و تجارب ممتد و طولانی نسلهای متعدد دارد. فدرالیسم در حقیقت، نظام سیاسی متحجر و ساکنی نیست که در قالب متحجر و انعطافناپذیر پیاده شود. این نظام بر اصل تحرک و انعطافپذیری سیاسی رهبران و شهروندان آن استوار است و همواره در حال رشد و تکامل قرار دارد. بالندهگی، نوآوری، نواندیشی و مصالحه نیروهاییاند که پروسه رشد و تکامل این نظام را به پیش میرانند.
ادامه دارد…
[1] منظور از «شرایط مناسب» در اینجا همانا اوضاع و شرایط مطلوبی است که اندیشمندان و نخبهگان سیاسی جامعه، به منظور تحقق همکاری سیاسی و حفظ سلامت اجتماعی، از طریق مصالحه و اتخاذ تصامیم معقول و واقعبینانه خود به وجود میآورند. به معنای دیگــر، شــرایط منـاسب چیزی نیست که از راه معجزه به وجود آید یا از آسمان نازل شود و یا ظهور و رشد آن نیاز به گذشت قرنها داشته باشد. شرایط مناسب، ساخته و پرداخته اراده بشر است. شرایط مناسب، زمینههایی را شامل است که اجتماع و رهبران آن، از طریق طرح میثاق اجتماعی کارآ ایجاد میکنند. طرح چنین میثاقی نیاز به معجـزه و یا گذشت زمان طولانی ندارد، بلکه میتواند در مدت کوتاه، با استفاده از تعقل، اراده و مصالحه جمعی، طرح و تطبیق شود. وجود اراده، خبرت و صداقت سیاسی برای به وجود آوردن چنین میثاقی از اهمیت اساسی و کلیدی برخوردار است.
[2] این مطلب در ادبیات سیاسی/اقتصادی به نام معضله مالک-نمایندهگی (principal-agency problem) یاد میشود. معضله مالک-نمایندهگی زمانی ظهور میکند که صاحب ملک، صلاحیت تنظیم امور ملکداری خود را به شخص دیگری بهحیث ناظم (دَوَک یا ناظر) بسپارد. در عدم حضــور مالک و در صـورتی که مالک نتواند تصامیم و اعمال ناظم را از نزدیک نظارت کند، طبیعی است که ناظم، امور ملکداری را بهنحوی پیش خواهد برد که منافع حداکثری خودش را تأمین کند. تجربه نشان داده است که در نظام دموکراسی، اکثر نمایندهگانی که براساس رای مردم به قدرت دست مییابند، پس از رسیدن به قـدرت، به تعقیب منافع و خواستههای شخصی و گروهی خود میپردازند و خواستهها و منافع عمومی مردم را نادیده میگیرند.
[3] استبداد اکثریت و استبداد اقلیت هر دو میتوانند هم در جوامع سنتی و هم در نظامهای سیاسی دموکراتیک و پارلمانی ظهور نمایند؛ بدین معنا که در جامعه سنتی، ممکن است قومی که از نظر تعداد اکثریت است، با استفاده از منابع بشری و مالی خود، امر دولتداری را در انحصار خود درآورده و حقوق اقلیت یا اقلیتها را پامال سازد؛ و در جامعه دیموکراتیک، حزبی که به اکثریت پارلمانی دست مییابد، میتواند به تنهایی حکم راند و منافع و حقوق اقلیتها را نادیده بگیرد. در سوی دیگر، استبداد اقلیت اشاره به حالتی میکند که در آن یکی از گروهها و احزاب اقلیتی که دارای وحدت و سازماندهی بهتر است، خود را در یک ایتلاف بهحیث عنصر «سلطنت یا تاجبخش» قرار داده و در این مقام، خواستههای خود را بر اکثریت پارلمانی تحمیل میکند. فدرالیسم، از طریق تقسیم قدرت بین سطوح مختلف حکومتداری (مرکزی، ایالتی و محلی) احتمال ظهور هر دو نوع استبداد را از بین میبرد و یا به حداقل کاهش میدهد.
