الف) معرفی
در شمار نظامهای سیاسی جهان، نظام فدرالی نسبتاً جوان است و در پاسخ به معضلهها و نارساییهای نظام واحد مرکزی به وجود آمده است. این نظام در عدهای از کشورها در امر تأمین صلح اجتماعی و تحقق اشتراک گسترده مردم در پروسههای سیاسی موثر ثابت شده است. در تاریخ جهان، پس از کشور سویس، ایالات متحده امریکا دومین سرزمینی است که از سال ۱۷۷۷ میلادی بدینسو (یک سال پس از اعلام استقلال آن کشور) بربنای ساختارها و اصول فدرالی اداره میشود. امروز، ۲۵ کشور جهان که ۴۰ درصد نفوس بشر را در بر میگیرند، رسماً بهحیث ممالک فدرالی شناخته شدهاند. در مجموع، در حدود ۸۰ درصد نفوس جهان امروز در ممالکی به سر میبرند که یا رسماً فدرالیاند (مانند ایالات متحده، هند، و روسیه) و یا سازوکارهای شبهفدرالی را در امر اداره امور حکومتداری خود به کار میبندند.
تطبیق نظام فدرالی در کشورهای برخوردار از تنوع بشری-فرهنگی و تفاوتهای منطقهای (نظیر هند، کانادا، و بلژیک) به کاهش تنشها و تضادهای زبانی، قومی، و منطقهای کمک شایانی کرده و امر حکومتداری موثر و مردممحور را سهولت بخشیده است. کشوری به بزرگی هند، با نفوسی بالاتر از ۱.۳ میلیارد نفر و حدود دو هزار زبان، در چوکات ترتیبات و سازوکارهای فدرالی اداره میشود. در عین حال، کشوری به کوچکی سنت کیتس و نویس (Saint Kitts and Nevis) با نفوس ۵۳ هزار نفر، در چوکات نظام شاهی بریتانیا، حکومت فدرالی دارد. چنانکه در بالا اشاره شد، عدهای از ممالک بزرگ و پیشرفته جهان، نظیر انگلستان، فرانسه، جمهوری خلق چین و جاپان، هرچند رسماً عنوان نظام فدرال را اختیار نکردهاند، اما پروسهها و رویکردهایی را در عمل پیاده میکنند که بر اساسات و اصول فدرالی استوارند.
مقالاتی که در این سلسله تحت عنوان «آشنایی با نظام فدرالی» منتشر میشوند، بخشهای فشرده کتابیاند که نویسنده (داکتر محمدداود یار) تدوین و ترجمه کرده است. این مقالات در همکاری با آقای یونس نگاه برای نشر در روزنامه 8صبح تهیه شدهاند. در این مقالات کوشش شده است تا با استناد به منابع و اسناد معتبر، اصول، نهادها، پروسهها، مزایا، پیچیدهگیها، نارساییها و اِشکالی که نظام فدرالی در عمل با آنها برخورد میکند، معرفی شوند. برای برآورده شدن این مامول، به سه رساله فشرده و کوتاهی که توسط انجمن فدراسیونها (Forum of Federations) تهیه و از طریق شرکت نشراتی پوهنتون آکسفورد در کانادا نشر شدهاند، اتکا شده است.[1] بدنه اصلی متن مقالهها، ترجمه آن رسالهها است و در مواردی برای انتقال بهتر پیامها و اصطلاحات تخنیکی آثار متذکره، حواشی، توضیحات و تبصرههایی توسط مترجم افزوده شدهاند. نگارنده و همکارم آقای یونس نگاه کوشیدهایم تا غرض روشن ساختن بیشتر مطالب، قدمی فراتر از ترجمه آثار متذکره برداریم و برداشتها و یافتههای خود را نیز بر آن بیفزاییم تا به سوالهایی که در ذهن کنجکاو اهل تحقیق و سیاست در شرایط کنونی افغانستان در ارتباط به نظام فدرالی وجود دارد، در حد توان پاسخ بگوییم. آشنایی آفاقی و اکادمیک خواننده افغان با نظام فدرالی، نهادها و طرز کار آن در عمل، هدف اصلی این ترجمه و تحقیق را تشکیل میدهد.
ب) علاقه و مخالفت با فدرالیسم در افغانستان
فدرالیسم یا شیوه حکومتداری غیرمرکزی، در حلقههای باسواد و تعلیمیافته افغانستان طرفداران و مخالفان زیادی دارد. بحث درباره این مفهوم مهم سیاسی و پرسش مناسبت آن با اوضاع و شرایط افغانستان، گاه در مطبوعات غیررسمی کشور، خاصه در صفحات مجازی، زبانه میکشد و عکسالعملها و تبصرههای وارد و ناوارد خوانندهگان را برمیانگیزد. هواداران فدرالیسم در افغانستان از این نظام بهگونهای سخن میگویند که گویا استقرار آن در افغانستان اکسیر و نوشدارویی برای علاج کلیه معضلههای کشور خواهد بود. از نگاه این حلقه خوشبین و امیدوار، فدرالیسم نظامی است بینقص که در مقایسه با نظام مرکزی-واحد، از هر جهت برتری دارد. این حلقه، کار ایجاد نظام فدرالی را ساده و سهل میپندارند و فرایند اجرائات فدرالیستی را عاری از جنجال و پیچیدهگی تصور میکنند.
در سوی دیگر، آنانی که با نظام فدرالی مخالفتاند، این نظام را زهر مهلکی میپندارند که وحدت ملی کشور را مسموم کرده و احتمالاً از طریق توانمند ساختن «نیروهای فرار از مرکز»، راه را به سوی تجزیه و اضمحلال سیاسی کشور هموار خواهد ساخت. از دیدگاه این گروه، آنانی که درباره فدرالیسم و امکانات تطبیق احتمالی آن در افغانستان صحبت میکنند، در واقع به ویرانی وحدت و تمامیت ارضی افغانستان کمر بسته و خیال جدایی از بدنه سیاسی کشور را در سر میپرورند. بربنای چنین فرضیههای خطا و غیرموجه، تعدادی از مخالفان نظام فدرالی در افغانستان تا سرحدی پیش میروند که بحث آزاد در باب این مفهوم مهم سیاسی را خطری برای مصونیت ملی کشور قلمداد میکنند و آنانی را که خواهان به راه انداختن چنین بحثی در سطح ملیاند، دشمن تمامیت ارضی کشور میخوانند.
گستره این تصاویر قطبی، متعارض و اکثراً تحریفشده فدرالیسم در صحنه جدالهای فکری امروز افغانستان، میرساند که معبر بحث آزاد علمی و آفاقی در مورد این نظام، در فضای پرکدورت مناظره سیاسی در کشور ما هنوز مسدود و پرتهلکه باقی مانده است. از اینجا است که رسانههای افغانستان چه در گذشته و چه امروز، از صحبت و صراحت لهجه در مورد این مفهوم ارزشمند سیاسی ابا میورزند و به سوالاتی که تعدادی از جوانان کنجکاو ما درباره آن دارند، پاسخ بسنده نمیدهند. بهدور از حقیقت نخواهد بود اگر گفته شود که در قبال اوضاع نابهسامان، نزاعآفرین و بحرانزای چهار دهه گذشته افغانستان، نام، مفکوره و مفهوم فدرالیسم، در کنار صدها امر ممنوعه، حیثیت تابوی تازهای را اختیار کرده که به تابوهای پابرجای گذشته افزوده شده است.
شکی نیست که فدرالیسم نظام سیاسی کامل، عاری از عیب و کاستی نیست. این نظام، همچون سایر نظامها و نهادهای ساخت بشر، با خوبیها و بدیها، مزایا و نواقص و تواناییها و خالیگاههای ویژه همراه است. نظام فدرالی به رغم مزایا و امکانات قانونی برای پیشگیری از ظهور تعارضهای درونی، میتواند در دست سیاستمداران عوامفریب به ابزار تفرقه و استبداد بدل گردد و به کجراهِ تامین اغراض و منافع فردی و قشری کشانیده شود. این نظام میتواند در نتیجه عدم التفات سیاسیون به تغییر اوضاع سیاسی و بشری، بالندهگی خود را از دست دهد و به مانعی در برابر رشد سیاسی کتلههای بشری بدل شود. این نظام میتواند در اثر کژبحثیها و پرخاشهای متواتر و زیادهخواهیها و گردنشخیهای رهبران سیاسی و گروههای وابسته به آنها، دچار ضعف اجرایی شده و با سستی عمل، و حتا بنبست سیاسی کامل مواجه شود. ولی باید گفت که چنین معضلهای احتمالی تنها منحصر به نظام فدرالی نیستند. هیچ نظام سیاسی یا نهاد غیرسیاسی ساخت بشر از ابتلا به این معضلها مصون نیست.
بدیهی است که صبغه اکادمیک و تحقیقاتی این مقالات و کوشش تدوینکنندهگان آنها در راه حفظ بیطرفی و طرح آفاقی مطلب، موجب خواهد شد تا موافقان و مخالفان نظام فدرالی هر دو، در لابهلای مباحث این سلسله دلایلی را برای به کرسی نشاندن استدلالهای خود بیابند و از آنها علیه مخالفان استفاده کنند. معذالک، تهیهکنندهگان این مقالات انتظار دارند که ارایه تصویر دقیق و تحریفناشده از فدرالیسم، بالاخره این بحث را از زندان عواطف و پیشداوریهای قومی و قشری بیرون ساخته و به آن جنبه مناظره آفاقی، مدنی، و سازنده سیاسی ببخشد. فدرالیسم و یا هر نظام سیاسی دیگری که هدف آن شرکت عادلانه در قدرت باشد، با پرخاش نه، بلکه با مناظره مدنی و معقول اعمار میشود. مخاطب واقعی این مقالات آنانیاند که امروز آزادیهای بشری و دورنمای آینده خود و کشور را در خطر میبینند و به سراغ بدیل و راه نجاتاند. در این راستا، فدرالیسم یکی از بدیلهایی میتواند باشد که نسل نو بایستی به آن بیندیشد. در عین حال، با توجه به آنکه پس از فروپاشی جمهوری اسلامی استقبال از ایجاد حکومت غیرمتمرکز و فدرالی افزایش یافته و تعدادی از حرکتهای سیاسی اخیر به آن تعهد کردهاند، باید توجه داشته باشیم که این مفاهیم وسیلهای برای حیلهگری در جهت عوامفریبی مردم نشود. باید کوشیده شود تا ویژهگیهای فدرالیسم، نقاط قوت و کمبودهای آن بهگونه آفاقی و سازنده مورد بررسی قرار گیرد.
ج) فدرالیسم چیست؟
در نظام فدرالی قدرت سیاسی بین مرکز و ایالات شامل در قلمرو سیاسی کشور، توزیع میشود. در فلسفه سیاسی نظام فدرالی همه اشخاص و گروههایی که در قلمرو سیاسی واحد و مشترک زندهگی میکنند، صرف نظر از نژاد، زبان، قوم و مذهب مالک مشترک آن قلمروند و حق دارند با حفظ هویتهای بشری-فرهنگی خود، در پروسههای سیاسی-اجتماعی آن قلمرو سهیم و هممنفعت باشند.
شیوه دولتداری فدرالیستی در میثاق یا سند مدونی به نام قانون اساسی فدرال، تعریف میشود. این سند در حقیقت، قرارداد اجتماعی رضاکارانهای است که اشتراک همهشمول جمعیتهای ساکن در قلمرو سیاسی مشخص را در واحد سیاسی که ملت خوانده میشود، امکانپذیر میسازد. قانون اساسی فدرال بازتاب آمال، آرزوها و ویژهگیهای فرهنگی-مردمی جمعیتهایی است که تحت چتر ملت واحد زندهگی میکنند و در عین حال خودارادیت فرهنگی و ویژهگیهای بشری خود را حفظ میکنند.
قانون اساسی فدرال در نتیجه تدبیر، مشوره، مذاکره، مفاهمه و توافق میان گروههای متفاوت فرهنگی/منطقهای ساکن در قلمرو یک کشور تدوین میشود و نقش اساسی ویژهگیهای فرهنگی (یعنی هویتهای گروهی) را در حیات مردم شامل در قلمرو فدرالی به رسمیت میشناسد. این قانون، قدرت و صلاحیتهای تصمیمگیری سیاسی/فرهنگی/اداری (و در برخی از موارد، تقنینی) را بین سطوح مختلف حکومتداری (اکثراً حکومت مرکزی و حکومتهای ایالتی و بعضاً حکومت مرکزی، حکومتهای ایالتی و ادارات محلی) توزیع میکند. تمرکززدایی و تفویض صلاحیتهای اداری و تقنینی (و قسماً قضایی) به واحدهای مشموله، خصوصیت برجسته نظام فدرالی را تشکیل داده و منبع قوت این نظام (در مقایسه با نظام واحد-مرکزی) شناخته میشود. قانون اساسی فدرالی، علاوه بر آن، مکانیسمها و نهادهای مشخصی را به منظور تنظیم و مدیریت روابط بینالحکومتی (روابط میان سطوح مختلف حکومتداری) پیشبین میشود و از این طریق، طرزالعملهای حکومتداری و تعاملات ارگانیک بینالحکومتی را در جهت رفاه عامه و سرتاسری (ملی) سوق میدهد. تصامیم و اراده سیاسی نظام فدرالی در سطح مرکزی، منعکسکننده اراده مرکب و جمعی واحدهای مشمولهای است که اجزای نظام فدرالی را تشکیل میدهند. اصولاً در یک نظام فدرالی تصامیم و سیاستگذاریهای یکجانبه و یکپانگه مرکزی و یا محلی جایی ندارد. قانون اساسی فدرالی که زیربنای حقوقی این نظام را تشکیل میدهد، در حقیقت توازن و تعادلی را بازتاب میبخشد که بین صلاحیتهای مرکز نظام فدرالی و اجزای آن (واحدهای مشموله فدرالی) وجود خواهد داشت.
بدین اساس، میتوان فدرالیسم را شیوه حکومتداری ترکیبی خواند که قدرت سیاسی، صلاحیتهای تقنینی و اجرائات اداری در آن بین حکومت فدرال (مرکزی) و حکومتهای منطقهای شامل در قلمرو فدرالی (حکومتهای ولایتی/ایالتی) توزیع و تقسیم میشود. این شیوه حکومتداری مرکب و مشترک از یک سو تقسیمات صلاحیتهای سیاسی/اداری/تقنینی را در سطح ملی بازتاب میبخشد و از سوی دیگر، هویت سیاسی متمایز، وحدت سیاسی، تمامیت ارضی، و استقلال سیاسی/اقتصادی کشور را با رعایت منفعت عمومی مردم شامل در نظام فدرالی، در اجتماع بینالملل منعکس میسازد.
مشخصه کلیدی نظام فدرالی یا حکومتداری فدرالیستی وجود رابطه معقول، متوازن و متعادل بین صلاحیتهای حکومت مرکزی و حکومتهای ایالتی است. سهولتهای ناشی از تعادل میان صلاحیتها و مسوولیتها در سطح ملی و ایالتی (و در بعضی موارد در سطح محلی) عامل عمدهای است که خط مشی و سرنوشت آینده نظام فدرالی را رقم میزند. در این نظام، پیشبرد سیاست خارجی، عقد قراردادهای بینالمللی، چاپ و نشر پول، تنظیم و مدیریت امور دفاع ملی، تنظیم تجارت خارجی و طرح و تطبیق برنامهها و استندردهای اقتصادی/اجتماعی عامه (برنامههایی که بر همه واحدهای فدرالی اثرگذارند) از جمله وظایفیاند که انجام آنها در حیطه صلاحیتهای حکومت فدرال (مرکزی) قرار دارد. در نظام فدرالی، تصامیم و صلاحیتهای سیاسی که بر حیات فرهنگی/اجتماعی/اقتصادی مردمان ایالات و محلات اثر مستقیم وارد میکنند، به حکومتهای منتخب این واحدها تفویض میشوند. در شمار این صلاحیتهای ایالتی/محلی میتوان از صلاحیتهای ذیل نام برد:
- سازماندهی پولیس ایالتی/محلی؛
- تعیین نصاب تعلیمات ابتدایی؛
- عرضه خدمات صحت و بهداشت؛
- تنظیم امور شهرداری؛
- و ارایه خدمات رفاهی/حمایوی اجتماعی.
باید اذعان داشت که همزمان با توزیع صلاحیتها بین مرکز و ایالات، در نظام فدرالی انسجام و هماهنگی اقدامات و طرحهای سیاستگذاری در سطوح مختلف حکومتداری برعهده نهادها و مکانیسمهایی گذاشته میشوند که نهادهای بینالحکومتی خوانده میشوند. ایجاد و حفظ توازن فدرالیستی که در بالا به آن اشاره شد، وظیفه کلیدی است که قانون اساسی فدرال انجام آن را برعهده نهادها و مکانیسمهای روابط بینالحکومتی میسپارد.
بربنای آنچه در بالا گفته شد، ویژهگیهای اساسی نظام فدرالی را میتوان در چهار مشخصه کلیدی ذیل خلاصه کرد:
- وجود قانون اساسی مدونی که بر اصل فدرالی استوار است (اصل تقسیم قدرت و صلاحیتهای حکومتی بین مرکز نظام فدرالی و واحدهای مشموله آن)؛
- به رسمیت شناختن هویتهای گروهی و خودمختاریهای ویژه فرهنگی/زبانی جمعیتهای شامل در قلمرو فدرالی؛
- تقسیم قدرت و صلاحیتهای حکومتداری بین حکومت مرکزی و واحدهای مشموله نظام فدرالی بربنای ویژهگیها و ملحوظات فرهنگی/زبانی/منطقهای؛
- انسجام و هماهنگسازی اقدامات و سیاستهای مطروحه سطوح مختلف حکومتداری از طریق مکانیسمها و میانجیگریهای نهادهای بینالحکومتی.
در چهارچوب کلی مشخصات چهارگانه فوق، قوانین اساسی فدرالی جهان امروز عموماً قواعدی را نیز شاملاند که واقعیتها و مشخصات ویژه سیاسی-اجتماعی-فرهنگی شهروندان آنها را بازتاب میبخشند. لذا میتوان گفت که نظامهای فدرالی جهان امروز، بر نسخه سیاسی/ساختاری واحد، یکسان و قبلاً تعریفشدهای بنا نیافتهاند؛ بلکه قوانین اساسی این نظامها، با رعایت مشخصات اساسی چهارگانه فوق، از نگاه ساختار و جزییات با هم تفاوت داشته و از تنوع و تفاوتهای زیادی برخوردارند. توانایی نظام فدرالی در حقیقت، در انعطافپذیری ساختاری و ظرفیت انطباقپذیری آن با خصوصیتها و تمایزات فرهنگی-بشری ملل نهفته است.
ادامه دارد…
[1]۱ آثاری که در متن به آن ها اشاره شده است، عبارت اند از
(۱) Federalism: An Introduction, by George Anderson, Oxford University Press, ۲۰۰۸.
(۲-۳) A Global Dialogue on Federalsim, vol. I and II, edited by Raoul Blindenbacher and Annigail Ostien, Forum of Federations, ۲۰۰۵.
