چکیده
این مطالعه موردی کیفی بر مذاکرات صلح در ایرلند شمالی در دهه ۱۹۹۰، به‌ویژه «توافق‌نامه جمعه خوب» که در سال ۱۹۹۸ در شهر بلفاست امضا شد، تمرکز دارد و می‌کوشد عواملی را تبیین کند که به پایداری صلح انجامیدند. این مقاله از ترکیب نظریه مشارکت‌گرایی یا کانسوسیاسیونالیسم (Consociationalism)، رویکرد «بالا به پایین» (Top-down) و نظریه صلح ترکیبی (Hybrid Peace) به‌عنوان چارچوب نظری برای تحلیل توافق صلح ایرلند شمالی استفاده می‌کند. تفاوت اصلی مقاله حاضر با آثاری که نویسنده به‌اختصار بررسی کرده است، در همین چارچوب نظری نهفته است.
اطلاعات مورد استفاده در این مطالعه از منابع ثانویه گردآوری شده‌اند. این منابع شامل اظهارات مذاکره‌کننده‌گان و شرکت‌کننده‌گان در روند صلح ایرلند شمالی، متن توافق‌نامه جمعه خوب (Good Friday Agreement)، مجله‌های علمی، مقاله‌های آنلاین انگلیسی، گزارش‌های خبری، ویدیوها و مصاحبه‌ها هستند.
یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهند که پایداری صلح در ایرلند شمالی حاصل ترکیبی از عوامل بود: اراده سیاسی قوی در سطح داخلی و بین‌المللی برای حل مسالمت‌آمیز منازعه، انعکاس قابل توجه خواسته‌های طرف‌های درگیر در مفاد توافق‌نامه، پیش‌بینی و اجرای اصلاحات، تأسیس نهادهای جدید برای تقسیم قدرت و قانون‌گذاری، اصلاح قوانین موجود، رعایت اصل رضایت اکثریت، و مشارکت فعال رهبران دینی و جامعه مدنی.
واژه‌گان کلیدی: صلح پایدار، توافق‌نامه جمعه خوب، ایرلند شمالی، اتحادیه‌خواهان و ملی‌گرایان، مشارکت‌گرایی، صلح ترکیبی
مقدمه
چرا برخی توافق‌نامه‌های صلح در پایان دادن به منازعه موفق می‌شوند، درحالی‌که برخی دیگر ناکام می‌مانند؟ مقاله حاضر این پرسش را با تمرکز بر روند صلح ایرلند شمالی در دهه ۱۹۹۰ بررسی می‌کند. در همین زمینه، پرسش‌های فرعی دیگری نیز مطرح می‌شوند: منازعه ایرلند شمالی چگونه شکل گرفت و چگونه به پایان رسید؟ چه عواملی توافق صلح در این منطقه را پایدار ساختند؟
پیش از پرداختن به این پرسش‌ها، لازم است تصویری روشن از موضوع مورد بحث ارائه شود. به همین منظور، مقاله ابتدا به‌اختصار به معرفی ایرلند شمالی و پیشینه منازعه در این منطقه می‌پردازد و سپس مفاهیم و دامنه مطالعه را مشخص می‌کند. در ادامه، پرسش اصلی، ادعای مقاله و چارچوب نظری پژوهش به‌تفصیل بیان می‌شوند.
جمعیت ایرلند شمالی تقریباً ۴۵ درصد کاتولیک و ۵۵ درصد پروتستان برآورد شده است. این دو جامعه برداشت‌های متفاوت و گاه متضادی از ریشه‌های منازعه داشتند. کاتولیک‌ها با تأکید بر یکپارچه‌گی تاریخی سرزمین ایرلند، این منازعه را مبارزه‌ای ملی‌گرایانه برای حق تعیین سرنوشت (Self-determination) می‌دانستند. افزون بر این، گروهی از کاتولیک‌ها معتقد بودند که ریشه منازعه در فساد و بی‌عدالتی پایدار در نظام‌های حاکم تحت سلطه پروتستان‌ها نهفته است. به باور این گروه، با برچیده شدن این نظام‌ها، جامعه‌ای باز و کثرت‌گرا شکل می‌گرفت که در آن همه اقشار، اعم از پروتستان‌ها و کاتولیک‌ها، می‌توانستند به‌گونه‌ای مسالمت‌آمیز در کنار یکدیگر زنده‌گی کنند.
در مقابل، پروتستان‌ها که «اتحادیه‌خواهان» (Unionists) نیز نامیده می‌شوند، بر حفظ پیوند ایرلند شمالی با بریتانیا پافشاری می‌کردند و برداشت ملی‌گرایان از منازعه را تهدیدی علیه تصور خود از اتحاد با بریتانیا می‌دانستند. ازاین‌رو، با شیوه‌های مختلف در برابر کاتولیک‌ها، یعنی ملی‌گرایان، ایستاده‌گی کردند (داربی، ۲۰۰۳). بدین‌ترتیب، طرف‌های اصلی منازعه به دو جناح تقسیم شدند: ملی‌گرایانی که خواهان جدایی از بریتانیا و اتحاد ایرلند بودند و اتحادیه‌خواهانی که بر حفظ پیوند ایرلند شمالی با بریتانیا تأکید می‌کردند.
سرانجام، منازعه میان ملی‌گرایان و اتحادیه‌خواهان به دوره‌ای رسید که به «ناآرامی‌ها» (The Troubles) معروف است. این اصطلاح به دوره‌ای از خشونت و درگیری اشاره دارد که از اواخر دهه ۱۹۶۰ آغاز شد و تا روند صلح و پایان درگیری‌های گسترده در دهه ۱۹۹۰ ادامه یافت. با الهام از جنبش حقوق مدنی امریکا (American Civil Rights Movement)، جنبشی مشابه با مشارکت عمدتاً کاتولیک‌ها در ایرلند شمالی در دهه ۱۹۶۰ شکل گرفت. خشونت‌ها در سال ۱۹۷۲ به اوج رسید و در آن سال ۴۹۶ نفر کشته شدند. مداخله ارتش بریتانیا برای مقابله با ملی‌گرایان و جنبش حقوق مدنی، به تشدید بیشتر منازعه انجامید. در مجموع، حدود ۳۶۰۰ نفر در جریان این منازعه جان باختند (Hancock, ۲۰۰۸).
از توضیحات بالا می‌توان دریافت که نحوه توزیع قدرت سیاسی، دین و هویت ــ که سرزمین نیز بخشی از آن به شمار می‌رود ــ از عوامل اصلی منازعه در ایرلند شمالی بودند. بنابراین، از نظر مفهومی می‌توان این منازعه را «قومی ـ ملی‌گرایانه» و «منازعه‌ای طولانی‌مدت» (Protracted Conflict) توصیف کرد. یکی از ویژه‌گی‌های منازعات طولانی‌مدت، افزون بر تداوم زمانی، پیچیده‌گی و پیوند آن‌ها با مسایل هویتی و سرزمینی است.
سرانجام، در ۱۰ اپریل ۱۹۹۸، توافق‌نامه صلحی موسوم به «توافق‌نامه جمعه خوب» در شهر بلفاست (Belfast) امضا شد که چارچوبی برای پایان دادن به منازعه خشونت‌بار چنددهه‌ای فراهم کرد. توافق‌نامه بلفاست ساختارهای دموکراتیک و فراگیری برای تقسیم قدرت ایجاد کرد و به طرف‌های درگیر فرصت داد تا آرمان‌ها و خواسته‌های خود را از راه‌های سیاسی دنبال کنند. این توافق نقطه عطفی در تاریخ ایرلند شمالی به شمار می‌رود (Ireland, n.d.; History Extra, ۲۰۲۳).
دامنه، پرسش، ادعا و اهمیت مقاله
چنان‌که در چکیده اشاره شد، این مطالعه می‌کوشد دلایل پایداری توافق‌نامه‌های صلح را با تمرکز بر توافق‌نامه جمعه خوب در ایرلند شمالی بررسی کند. به بیان دیگر، مقاله در پی پاسخ به این پرسش است که توافق سال ۱۹۹۸ میان اتحادیه‌خواهان و ملی‌گرایان چگونه به منازعه‌ای خشونت‌بار و سه‌دهه‌ای پایان داد و مفاد آن چگونه به پایداری صلح در ایرلند شمالی کمک کرد؟
بررسی این پرسش‌ها در بستر ایرلند شمالی می‌تواند به درک بهتر عوامل مؤثر بر پایداری یا ناکامی توافق‌نامه‌های صلح کمک کند. ادعای اصلی مقاله این است که همکاری میان بازیگران داخلی و خارجی، رهبری سیاسی خردمندانه و مفاد توافق‌نامه صلح، همه‌گی در پایداری صلح در ایرلند شمالی نقش داشته‌اند.
توافق‌نامه جمعه خوب شامل سازوکارهای تقسیم قدرت، به‌رسمیت‌شناختن متوازن خواسته‌های طرف‌های درگیر، یعنی اتحادیه‌خواهان و ملی‌گرایان، درباره آینده ایرلند شمالی، اصلاحات قانونی و اصل رضایت مردم در مورد هرگونه تغییر در وضعیت سیاسی این منطقه بود.
افزون بر این، برای جلوگیری از ابهام مفهومی، مقاله حاضر از تعریف «صلح پایدار» ارائه‌شده از سوی واگنر و دراکمن (Wagner & Druckman, ۲۰۱۷) استفاده می‌کند: صلح پایدار به میزان حل‌وفصل منازعه مربوط است و در یک بازه زمانی نسبتاً طولانی سنجیده می‌شود. صلح پایدار زمانی شکل می‌گیرد که طرف‌های درگیر اختلافات خود را حل‌وفصل کنند و نهادهای امنیتی، حکومتی و اقتصادی را بازسازی کنند.
چنان‌که در بخش‌های بعدی بررسی خواهد شد، این برداشت از پایداری صلح تا حد زیادی با تجربه ایرلند شمالی مطابقت دارد؛ به‌ویژه از نظر کاهش خشونت، ایجاد نهادهای حکومتی جدید و تداوم روند صلح در نزدیک به سه دهه پس از امضای توافق‌نامه جمعه خوب. بااین‌حال، پیش از معرفی چارچوب نظری مطالعه، یادآوری این نکته ضروری است که بررسی جامع عوامل شکل‌گیری منازعه یا چشم‌انداز آینده توافق‌نامه جمعه خوب، فراتر از دامنه این مقاله است. مقاله حاضر صرفاً بر عوامل مؤثر بر پایداری این توافق‌نامه تمرکز دارد.
تبیین عوامل پایداری صلح با تمرکز بر توافق‌نامه بلفاست، یا همان توافق‌نامه جمعه خوب، از این جهت اهمیت دارد که فرصتی برای شناخت بهتر سازوکارهای مؤثر در تبدیل منازعات طولانی‌مدت به صلح پایدار فراهم می‌کند. بررسی روند صلح ایرلند شمالی می‌تواند نشان دهد که چگونه پرداختن به ریشه‌های اصلی منازعه در متن توافق‌نامه صلح، از جمله تقسیم قدرت، مشارکت گروه‌های درگیر، تضمین حقوق اساسی اقشار مختلف و شهروندان، و برخورداری از اراده سیاسی قوی در سطح داخلی و حمایت جدی بازیگران بین‌المللی، به برقراری صلح کمک می‌کند.
همچنین، این مطالعه می‌تواند درس‌های ارزشمندی برای طراحی توافق‌نامه‌های صلح پایدار در جوامعی فراهم کند که ریشه‌های منازعه در آن‌ها به مسایل مربوط به مشارکت در قدرت سیاسی و هویت بازمی‌گردد؛ از جمله افغانستان.
چارچوب نظری
با مرور مختصر ادبیات مرتبط، نویسنده مقاله به این نتیجه رسیده است که توافق صلح ایرلند شمالی غالباً با نظریه مشارکت‌گرایی یا کانسوسیاسیونالیسم (Consociationalism) و رویکرد «بالا به پایین» (Top-down) تحلیل شده است. نظریه مشارکت‌گرایی را آرند لایپهارت (Arend Lijphart) در دهه ۱۹۶۰ توسعه داد. این نظریه بر استفاده از سازوکارهای دموکراتیک تقسیم قدرت و نهادسازی برای تثبیت جوامعی تأکید می‌کند که بر پایه دین، قومیت و زبان دچار اختلاف و شکاف هستند.
رویکرد «بالا به پایین» بر برقراری صلح از راه مذاکره میان نخبه‌گان تأکید دارد. به بیان ساده، این رویکرد بر آن است که دولت یا نخبه‌گان می‌توانند صلح را ایجاد کنند و سپس آن را به جامعه عرضه کنند. این دیدگاه در برابر رویکرد «پایین به بالا» (Bottom-up Approach) قرار دارد که برای افراد و جامعه در روند صلح‌سازی نقشی اساسی قائل است (Northern Ireland Assembly, n.d.; Hancock, ۲۰۰۸).
اگرچه مقاله حاضر می‌پذیرد که هر یک از نظریه‌های یادشده چارچوب مهمی برای فهم روند صلح ایرلند شمالی فراهم می‌کنند، نظریه صلح‌سازی ترکیبی را نیز برای تحلیل این روند مناسب می‌داند. به دلیل مشارکت هم‌زمان عوامل و بازیگران داخلی و خارجی در مذاکرات، روند صلح ایرلند شمالی را می‌توان نمونه‌ای از صلح‌سازی ترکیبی (Hybrid Peacebuilding) دانست. این برداشت با دیدگاه بیلونی (Belloni, ۲۰۱۲) درباره صلح ترکیبی نیز هم‌خوانی دارد. او صلح ترکیبی را به‌کارگیری هم‌زمان هنجارها، نهادها و بازیگران محلی و جهانی، و لیبرال و غیرلیبرال می‌داند.
در ایرلند شمالی، بریتانیا و ایالات متحده به‌عنوان بازیگران خارجی ایفای نقش کردند؛ درحالی‌که دولت ایرلند، طرف‌های درگیر و رهبران جامعه مدنی و دینی از بازیگران داخلی روند صلح بودند. همچنین، اگرچه ترتیبات تقسیم قدرت بیشتر با بافت محلی ارتباط داشت، پذیرش «اصل رضایت» در توافق صلح ریشه در تفکر لیبرال و ارزشی نسبتاً فراگیر و فرامرزی داشت. بر پایه این اصل، ایرلند شمالی در صورت رضایت اکثریت مردم می‌توانست بخشی از بریتانیا باقی بماند یا با جمهوری ایرلند متحد شود.
در نتیجه، مقاله حاضر از این سه دیدگاه نظری بهره می‌گیرد تا به درکی نسبتاً جامع از روند صلح ایرلند شمالی برسد؛ اما تمرکز اصلی آن بر نظریه صلح ترکیبی است. نویسنده بر اساس مرور مختصر ادبیات موجود به این نتیجه رسیده است که توافق‌نامه صلح ایرلند شمالی هنوز از این منظر بررسی نشده است. البته با گسترش دامنه بررسی ادبیات منتشرشده در این زمینه، ممکن است این ادعا رد شود.
توافق‌نامه جمعه خوب و محتوای آن
برای دستیابی به توافقی که بتواند به منازعه ایرلند شمالی پایان دهد، میان سال‌های ۱۹۷۴ تا ۱۹۹۴ بیش از شش بار تلاش صورت گرفت. هرچند این تلاش‌ها بر تقسیم قدرت میان ملی‌گرایان و اتحادیه‌خواهان متمرکز بودند، بازیگران محلی منازعه با آن‌ها مخالفت می‌کردند؛ زیرا همه این کوشش‌ها را تنها یک بازیگر خارجی، یعنی بریتانیا، رهبری می‌کرد. دولت بریتانیا که بدون توجه کافی به دیدگاه‌های مردم ایرلند شمالی عمل کرده بود، به ناکامی خود در ایجاد راه‌حلی سیاسی اذعان کرد و با جمهوری ایرلند توافقی موسوم به «توافق انگلیس ـ ایرلند» منعقد کرد. بر اساس این توافق، همکاری دوامداری میان بریتانیا و ایرلند برای مدیریت منازعه شکل گرفت.
این توافق نشان داد که دولت بریتانیا دریافته است به‌تنهایی نمی‌تواند راه‌حل سیاسی مؤثری برای پایان دادن به منازعه ایجاد کند. یکی از دلایل ناکامی این کشور، نداشتن مشروعیت کافی در میان جمعیت ملی‌گرا یا کاتولیک ایرلند شمالی بود. توافق انگلیس ـ ایرلند گامی مقدماتی و مهم در مسیر دستیابی به توافق‌نامه جمعه خوب به شمار می‌رود (Darby, ۲۰۰۳).
با این همه، یافتن راه‌حل برای منازعه صرفاً دغدغه دولت‌های بریتانیا و ایرلند نبود، بلکه طرف‌های درگیر نیز خواهان آن بودند. آنان رنج و هزینه‌ای را که منازعه بر مردم تحمیل کرده بود، به رسمیت شناختند؛ موضوعی که در متن توافق‌نامه جمعه خوب نیز بازتاب یافته است. درک مشترک از هزینه‌های منازعه، طرف‌های درگیر را به دستیابی به توافقی سیاسی مصمم‌تر ساخت. این روند از مذاکرات پشت پرده و کمک طرف‌های سوم بین‌المللی، از جمله ایالات متحده امریکا، نیز بهره برد (Democratic Progress Institute, ۲۰۱۳).
رهبران دینی، نماینده‌گان جامعه مدنی و نخبه‌گان سیاسی نیز در روند صلح مشارکت کردند. سرانجام، در ۱۰ اپریل ۱۹۹۸، برتی اهرن، رهبر وقت دولت ایرلند، و تونی بلر، نخست‌وزیر وقت بریتانیا، همراه با نماینده‌گان گروه‌های درگیر و رهبران جامعه مدنی و دینی، در دستیابی به توافق صلح بلفاست، یا همان توافق‌نامه جمعه خوب، نقش داشتند. همکاری نخبه‌گان و رهبران سیاسی از مهم‌ترین عوامل این موفقیت دانسته شده است (The National Archives UK, n.d.).
افزون بر این، با توجه به تنوع شرکت‌کننده‌گان در مذاکرات صلح، توافق‌نامه جمعه خوب در چارچوب مذاکرات چندحزبی شکل گرفت. این امر نشان می‌دهد که توافق، افزون بر برخورداری از حمایت بازیگران خارجی، از میزان قابل توجهی مالکیت محلی نیز برخوردار بود؛ موضوعی که امکان بررسی روند صلح ایرلند شمالی از منظر صلح ترکیبی را فراهم می‌کند.
بر اساس این توافق، نهادهای جدیدی ایجاد شدند که از جمله آن‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
۱. مجمع ایرلند شمالی (Northern Ireland Assembly)
۲. شورای وزیران شمال ـ جنوب (North/South Ministerial Council)
۳. شورای بریتانیا ـ ایرلند (British-Irish Council)
۴. کنفرانس بین‌دولتی بریتانیا ـ ایرلند (British-Irish Intergovernmental Conference)
به گفته اسنایدر (Snyder, ۲۰۲۲)، مجمع ایرلند شمالی به حکومت مستقیم بریتانیا بر این منطقه پایان داد و زمینه انتقال بخشی از قدرت به نماینده‌گان مردم را فراهم کرد. اتحادیه‌خواهان و ملی‌گرایان هر دو در این مجمع نماینده داشتند. بریتانیا و ایرلند قوانین مناقشه‌برانگیز خود را اصلاح کردند و پذیرفتند که ایرلند شمالی تا زمانی بخشی از بریتانیا باقی بماند که اکثریت شهروندان آن خواهان پیوستن به جمهوری ایرلند نباشند. به بیان دیگر، هرگونه تغییر در وضعیت سیاسی این منطقه مستلزم تأیید اکثریت شهروندان ایرلند شمالی بود.
همچنین توافق شد که جوامع پروتستان و کاتولیک ایرلند شمالی قدرت را به‌صورت مشترک تقسیم کنند. اصلاح نهادهای پلیس و دستگاه قضایی، حفاظت از حقوق بشر برای همه، آزادی زندانیان دوران منازعه، خلع سلاح و تأسیس نهادهای جدید برای تقویت همکاری میان ایرلند، ایرلند شمالی و بریتانیا نیز از دیگر عناصر این توافق بود. مردم جمهوری ایرلند و ایرلند شمالی در همه‌پرسی ماه می ۱۹۹۸ از توافق صلح بلفاست حمایت کردند (Good Friday Agreement, ۱۹۹۸; The National Archives UK, n.d.).
خلاصه این‌که توافق‌نامه جمعه خوب، تقسیم قدرت، حق تعیین سرنوشت و حق انتخاب مردم ایرلند شمالی میان پیوستن به ایرلند متحد و باقی ماندن در بریتانیا را به رسمیت شناخت. این امر نشان می‌دهد که خواسته‌های دو طرف اصلی منازعه، یعنی ملی‌گرایان (عمدتاً کاتولیک‌ها) و اتحادیه‌خواهان (عمدتاً پروتستان‌ها)، درباره آینده ایرلند شمالی در چارچوب توافق مورد توجه قرار گرفتند. توافق‌نامه همچنین موضوعاتی چون اصلاح پلیس، حقوق بشر، تبعیض در اشتغال و کاستی‌های نظام قضایی را در بر می‌گرفت. به این ترتیب، توافق‌نامه جمعه خوب به شماری از ریشه‌های اصلی منازعه در ایرلند شمالی پرداخت.
«مشروعیت هر انتخابی را که اکثریت مردم ایرلند شمالی آزادانه درباره وضعیت آن به عمل آورند، به رسمیت می‌شناسیم؛ خواه ادامه پیوند با بریتانیای کبیر را ترجیح دهند و خواه ایرلند یکپارچه و مستقل را… طرف‌ها بر تعهد خود به احترام متقابل، حقوق مدنی و آزادی‌های دینی همه‌گان در جامعه، با توجه به پیشینه منازعه، تأکید می‌کنند.»
— از متن توافق‌نامه جمعه خوب
علاوه بر این، توافق‌نامه جمعه خوب با تأکید بر ایجاد نهادهای جدید، اصلاح قوانین و بازسازی نظام‌های پلیس و قضایی، به برخی از ریشه‌های خشونت ساختاری نیز پرداخت. بر اساس یکی از اصول پذیرفته‌شده در مطالعات صلح و حل منازعات، حل‌وفصل منازعه مستلزم آن است که ریشه‌های آن نخست شناسایی و به رسمیت شناخته شوند و سپس برای رفع آن‌ها اقدام شود. شواهد نشان می‌دهد که توافق صلح ایرلند شمالی به این اصل توجه قابل توجهی داشت. همکاری میان بازیگران محلی و بین‌المللی برای شناسایی ریشه‌های منازعه و دستیابی به توافقی سیاسی، بخشی از این روند بود. چنان‌که آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، می‌گوید، توافق‌نامه جمعه خوب «آینده‌ای روشن‌تر» را برای ایرلند شمالی گشود (Bir, ۲۰۲۳).
