بحث درباره آینده سیاسی افغانستان معمولاً از نوع نظام آغاز میشود. برخی بازگشت به جمهوریت را پیشنهاد میکنند، برخی فدرالیسم یا تمرکززدایی را راه برونرفت از تمرکز تاریخی قدرت میدانند و برخی دیگر بر تضمین حقوق اقوام یا الگوهای متفاوت توزیع قدرت تاکید دارند. اما پیش از انتخاب میان این گزینهها، پرسش بنیادیتری وجود دارد: چه کسانی، با چه صلاحیتی و از چه طریقی حق دارند درباره نظام آینده افغانستان تصمیم بگیرند؟
افغانستان، پیش از توافق بر شکل نهایی نظام، به توافق درباره سه موضوع نیاز دارد: سازوکار معتبر نمایندهگی، قواعد گذار و مجموعهای از اصول حداقلی مشترک. نظام آینده نباید پیششرط ورود به گفتوگو باشد؛ باید محصول یک فرایند مشروع باشد. نتیجه میتواند باز بماند، اما راه رسیدن به آن باید قاعدهمند باشد.
مساله پیش از انتخاب نظام
افغانستان با کمبود طرح برای آینده روبهرو نیست. جمهوریت، فدرالیسم، تمرکززدایی و تضمین حقوق اقوام از گزینههای مطرحاند و در حاشیه این مباحث، دیدگاههایی درباره خودمختاری، بازتعریف هویت سیاسی و تغییر جغرافیای قدرت نیز وجود دارند.
این اختلاف به خودی خود بحران نیست. در جامعهای متکثر، تفاوت دیدگاه درباره ساختار سیاسی و توزیع قدرت طبیعی است. مشکل زمانی آغاز میشود که هر جریان، پاسخ مطلوب خود را پیشاپیش نتیجه نهایی بداند، در حالی که هنوز مرجع مشروعی برای انتخاب میان گزینههای مختلف وجود ندارد.
از همینجا باید میان «داشتن یک طرح سیاسی» و «داشتن حق تعیین نظام» تفاوت گذاشت. هر جریان میتواند از جمهوریت، فدرالیسم یا هر الگوی دیگری دفاع کند؛ اما دفاع از یک مدل، به خودی خود صلاحیت تحمیل آن بر کشور را ایجاد نمیکند.
اهمیت این مساله در صورت تغییر موازنه قدرت آشکارتر میشود. اگر یک نیروی مخالف بهتنهایی طالبان را شکست دهد، ممکن است پیروزی نظامی به صلاحیت سیاسی برای تعیین نظم آینده تعبیر شود. اگر چند نیروی مسلح در مناطق مختلف قدرت بگیرند، خطر بزرگتر است: کنترل نظامی مناطق میتواند به مبنای ادعای صلاحیت سیاسی تبدیل شود و افغانستان بار دیگر با چندپارچهگی قدرت روبهرو گردد. تجربه دهه ۱۳۷۰ نشان داده است که خلأ سیاسی و نبود قواعد مورد توافق برای انتقال قدرت چه پیامدهایی میتواند داشته باشد.
البته نقش نیرویی که در تغییر وضعیت سهم تعیینکننده داشته است با بازیگران حاشیهای یکسان نیست و چنین نیرویی در واقعیت سیاسی دوره گذار وزن متناسب خود را خواهد داشت. اما میان «نقش تعیینکننده در تغییر قدرت» و «حق تعیین یکجانبه نظام دایمی کشور» تفاوت وجود دارد. اگر پیروزی نظامی به خودی خود منشأ چنین حقی باشد، بازیگر تغییر میکند، اما منطق حکومت از طریق غلبه باقی میماند.
به همین دلیل، توافق درباره قواعد گذار نباید به فردای تغییر قدرت موکول شود. هرچه نیروها موقعیت نظامی و قلمروی خود را تثبیت کنند، رسیدن به قواعد مشترک دشوارتر خواهد شد.
گزینههای مهماند، اما نتیجه نباید از پیش تعیین شود
مدلهای مطرحشده پاسخهایی به مشکلات واقعی افغانستاناند. فدرالیسم مساله تمرکز قدرت را برجسته میکند؛ جمهوریت بر مشروعیت انتخابی تاکید دارد؛ تمرکززدایی به رابطه مرکز و محلات میپردازد؛ و بحث حقوق اقوام از نگرانی درباره حذف و انحصار سرچشمه میگیرد.
اما هر گزینه زمانی از شعار سیاسی به طرح حکمرانی تبدیل میشود که به پرسشهای نهادی پاسخ دهد. فدرالیسم، برای نمونه، بدون روشنکردن مبنای واحدهای فدرال، تقسیم صلاحیتها و منابع، حقوق اقلیتهای درون واحدها و سازوکار حل اختلاف میان مرکز و واحدها، هنوز طرح کاملی نیست.
جمهوریت نیز نمیتواند صرفاً بازگرداندن ساختار پیش از آگست ۲۰۲۱ باشد. آن دوره در کنار دستاوردهای نهادی، مشکلاتی چون تمرکز گسترده قدرت، ضعف حکومت محلی، بحرانهای انتخاباتی، فساد و شخصیشدن بخشهایی از اداره عمومی را آشکار کرد. اگر جمهوریت دوباره مطرح میشود، بحث باید درباره بازطراحی آن باشد، نه صرفاً بازگشت به گذشته.
حقوق اقوام نیز مسالهای واقعی است؛ اما جلوگیری از حذف الزاماً به معنای سهمیهبندی دایمی قدرت بر اساس قومیت نیست. چالش اصلی، یافتن توازنی میان برابری شهروندی و جلوگیری موثر از انحصار و حذف گروههای اجتماعی است.
بنابراین، ارزش این گزینهها در آن است که مشکلات واقعی را وارد بحث سیاسی میکنند، نه اینکه نتیجه را از پیش تعیین کنند.
قواعد پیش از نتیجه
اگر هر طرف با این پیشفرض وارد گفتوگو شود که مدل خودش باید نتیجه نهایی باشد، مذاکره به رقابت برای تحمیل پاسخ تبدیل میشود. ترتیب باید برعکس باشد: نخست توافق بر فرایند، سپس رقابت بر سر نتیجه.
در اینجا سه موضوع را باید از یکدیگر تفکیک کرد.
نخست، سازوکار نمایندهگی باید مشخص کند چه کسانی و بر چه مبنایی حق مشارکت در تصمیمگیری دارند.
دوم، قواعد گذار باید تعیین کنند نمایندهگان چگونه مذاکره و تصمیمگیری میکنند، اختلافها چگونه حل میشوند، چه تصمیمهایی به اجماع یا اکثریت نیاز دارند، حدود صلاحیت نهادهای انتقالی چیست و تصمیم نهایی از چه طریقی اعتبار عمومی پیدا میکند.
سوم، اصول حداقلی مرزهایی را تعیین میکنند که نتیجه، هرچه باشد، نمیتواند از آنها عبور کند. برابری شهروندان در برابر قانون، منع انحصار قدرت، مشارکت سیاسی معنادار، حقوق و آزادیهای اساسی، پاسخگویی قدرت، استقلال قوه قضاییه و انتقال مسالمتآمیز قدرت میتوانند هسته چنین توافقی باشند.
نتیجه در این چارچوب واقعاً باز میماند. ممکن است یکی از مدلهای موجود انتخاب شود، ممکن است عناصر چند مدل ترکیب شوند یا ساختاری متفاوت از دل مذاکره و طراحی نهادی شکل گیرد. مشروعیت نظام آینده فقط از محتوای آن نمیآید؛ فرایندی که آن را پدید میآورد نیز یکی از منابع مشروعیت است.
نمایندهگی پیش از رهبری؛ نهاد پیش از اشخاص
دشوارترین پرسش عملی، نمایندهگی است. چه کسی حق دارد به نام زنان، جوانان، اقوام، مناطق، احزاب، جامعه مدنی یا شهروندان داخل افغانستان سخن بگوید؟
گردهمآوردن چند چهره شناختهشده پاسخ این پرسش نیست. شهرت سیاسی، سابقه تاریخی، نفوذ قومی، توان نظامی یا حضور رسانهای ممکن است یک بازیگر را مهم سازد، اما به خودی خود حق نمایندهگی ایجاد نمیکند.
پیش از تعیین رهبران یک ساختار انتقالی باید روشن شود چه حوزههایی نیازمند نمایندهگیاند، نمایندهگان چگونه تعیین میشوند و در برابر چه کسانی پاسخگو هستند. این مساله درباره افغانهای داخل کشور اهمیت ویژه دارد. روندی که عمدتاً در خارج شکل بگیرد و نتواند راهی معتبر و تا حد امکان مصون برای مشارکت صداهای داخل افغانستان ایجاد کند، با مشکل جدی مشروعیت روبهرو خواهد شد.
اصل باید معکوس تجربه معمول باشد: اشخاص نباید به نهاد مشروعیت بدهند؛ نهاد باید از یک فرایند معتبر نمایندهگی مشروعیت بگیرد و سپس به اشخاص صلاحیت تصمیمگیری بدهد.
حکومت کردن با تصرف دولت یکی نیست
نظم آینده باید مشکل دیگری را نیز حل کند: مرز مبهم میان حق حکومتکردن و اختیار تصرف نهادهای عمومی. در یک نظم دموکراتیک، انتخابات به برندهگان صلاحیت میدهد برای مدتی معین حکومت کنند؛ نه اینکه مالک دولت شوند. اداره ملکی، قوه قضاییه، نهادهای مستقل، نیروهای امنیتی و داراییهای عمومی نباید با هر تغییر حکومت به حوزه نفوذ نیروی پیروز تبدیل شوند.
این تفکیک برای انتقال مسالمتآمیز قدرت حیاتی است. اگر رسیدن به حکومت به معنای دسترسی گسترده به مقرریها، منابع و نهادها باشد، رقابت سیاسی به رقابت برای تصرف دولت تبدیل میشود. شکست نیز دیگر فقط از دست دادن حکومت نیست، بلکه از دست دادن شبکه نفوذ و منابع است. هرچه هزینه شکست بیشتر شود، پذیرش آن دشوارتر خواهد شد.
تغییر سیاسی نباید کشور را فروبپاشند
تغییر نظم سیاسی نباید با نابودی ظرفیتهای ضروری کشور اشتباه گرفته شود. مکاتب، شفاخانهها، گمرکات، نظام بانکی، اسناد رسمی و ظرفیتهای فنی و اداری برای زندهگی مردم ضروریاند، صرفنظر از اینکه چه نیرویی در راس قدرت قرار دارد.
اما حفظ این کارکردها نیز به معنای حفظ همه ساختارهای سیاسی، حقوقی و امنیتی موجود نیست. برنامه گذار باید میان خدمات و ظرفیتهایی که باید ادامه یابند، نهادهایی که قابل اصلاحاند و ساختارهایی که با نظم مشروع آینده ناسازگارند و باید جایگزین شوند، تفاوت بگذارد. هدف، تغییر نظم سیاسی بدون فروپاشاندن کشور است.
یک قاعده برای همه، از جمله طالبان
طالبان یکی از گروههای موجود در منازعه افغانستاناند و حضور آنان را نمیتوان در بحث آینده نادیده گرفت؛ اما توان نظامی یا کنترل سرزمینی به خودی خود حق تعیین نظام آینده را ایجاد نمیکند.
این قاعده فقط درباره طالبان نیست. هیچ فرد، حزب، گروه مسلح، قوم یا جریان سیاسی نباید بتواند از قدرت بالفعل خود، حق تعیین یکجانبه نظام را استخراج کند.
اگر طالبان در روند سیاسی آینده حضور داشته باشند، مشارکت آنان باید تابع همان قواعدی باشد که بر دیگران اعمال میشود. مشارکت به معنای حق ویژه یا مصونیت از پاسخگویی نیست. همین قاعده باید درباره نیرویی نیز صدق کند که احتمالاً در آینده طالبان را شکست میدهد. قاعده زمانی معتبر است که با تغییر صاحب قدرت تغییر نکند.
از اصل به عمل
یک مسیر عملی میتواند از توافق بر همان سه پایه آغاز شود: سازوکار نمایندهگی، قواعد گذار و اصول حداقلی. سپس بر اساس این توافق، مجمعی با نمایندهگی قابل دفاع شکل گیرد و یک ساختار اجرایی محدود و موقت برای مدیریت دوره گذار ایجاد کند.
وظیفه این ساختار باید تداوم خدمات ضروری، فراهمکردن فضای سیاسی و مدیریت انتقال باشد، نه تعیین یکجانبه نظام دایمی. پس از فراهمشدن حداقلی از امنیت، آزادی سیاسی و امکان مشارکت، روند قانون اساسی آغاز شود و مدلهای مختلف آزادانه عرضه، نقد و مقایسه گردند. نظام نهایی باید محصول این روند باشد، نه شرط ورود به آن.
آزمون واقعی؛ پذیرش قواعد
دشواری اصلی همینجاست. قواعد زمانی معنا دارند که نیروهای موثر حاضر باشند خود را به آنها مقید کنند. گروهی که تصور میکند از راه زور یا برتری سیاسی میتواند نتیجه مطلوب خود را به دست آورد، انگیزه اندکی برای پذیرش محدودیت خواهد داشت.
به همین دلیل، معیارهای نمایندهگی، حدود صلاحیت، مدت ماموریت ساختارهای انتقالی و شیوه تصمیمگیری باید پیشاپیش روشن باشند. تسهیل و تضمین بینالمللی میتواند به ایجاد فضای امن و اجرای توافق کمک کند، اما نباید جای تصمیمگیری افغانستانی را بگیرد.
نتیجهگیری؛ نخست راه رسیدن به پاسخ
افغانستان با فقدان نسخه برای آینده روبهرو نیست؛ با فقدان فرایندی مشروع برای انتخاب میان نسخههای رقیب روبهرو است.
تغییر اساسی باید در ترتیب کار باشد: نخست سازوکار نمایندهگی؛ سپس قواعد گذار و اصول حداقلی؛ پس از آن رقابت و مذاکره میان مدلهای مختلف؛ و در نهایت تصمیمی که از اعتبار عمومی برخوردار باشد.
هر یک وظیفه متفاوتی دارد. سازوکار نمایندهگی مشخص میکند چه کسانی و با چه مبنایی در تصمیمگیری حضور دارند؛ قواعد گذار تعیین میکند آنان چگونه مذاکره کنند و به تصمیم برسند؛ و اصول حداقلی مرزهایی را مشخص میکند که نتیجه نهایی نمیتواند از آنها عبور کند.
در این ترتیب، نهاد باید بر اشخاص مقدم باشد و پیروزی سیاسی یا نظامی نباید جای مشروعیت نهادی را بگیرد. به همان اندازه، بهدستآوردن حکومت نباید به معنای تصرف دولت باشد.
نتیجه نیز باید واقعاً باز بماند. افغانستان ممکن است به جمهوریتی بازطراحیشده، نظامی فدرال، ساختاری غیرمتمرکز، ترکیبی از چند مدل یا الگویی متفاوت برسد. وظیفه گذار، انتخاب پاسخ از پیش نیست؛ ساختن شرایطی است که پاسخ بتواند به شکل مشروع پدید آید.
تفاوت یک گذار واقعی میتواند در همین تغییر ترتیب باشد: نه اینکه نخست نتیجه تعیین شود و سپس قواعد برای توجیه آن ساخته شوند، بلکه نخست نمایندهگی معتبر شکل گیرد، سپس قواعد تعیین شوند و آنگاه نتیجه از دل رقابت سیاسی و انتخاب عمومی بیرون آید.
افغانستان پیش از توافق بر نام نظام آینده، به توافق بر راه رسیدن به آن نیاز دارد. اگر قواعد بر نتیجه، نهاد بر اشخاص و انتخاب عمومی بر اراده نیروهای مسلط تقدم یابد، اختلاف بر سر نوع نظام میتواند از ادامه منازعه بر سر قدرت، به موضوع عادی سیاست، مذاکره و انتخاب مردم تبدیل شود.
