مقاله «افغانستان پس از طالبان؛ چرا باید نخست بر قواعد گذار توافق کرد؟» نوشته احمد شکیب بخشی، بحث مهمی را درباره آینده سیاسی افغانستان پیش می‌کشد. نویسنده به‌درستی توجه را از رقابت زودهنگام بر سر نام نظام آینده، به پرسش مقدم‌تری معطوف می‌سازد: چه کسانی، با چه صلاحیتی و از چه طریقی باید درباره آینده سیاسی افغانستان تصمیم بگیرند؟ تاکید بر سازوکار معتبر نماینده‌گی، قواعد گذار، اصول حداقلی مشترک، جلوگیری از انحصار قدرت و این اصل که پیروزی نظامی نباید به‌تنهایی منشأ حق تعیین نظام آینده باشد، زمینه مناسبی برای ادامه این بحث فراهم می‌کند.
با این حال، اگر این چارچوب را نقطه آغاز قرار دهیم، پرسش دیگری نیز مطرح می‌شود: چه کسانی باید بر سر این قواعد توافق کنند و چه چیزی تضمین می‌کند که این توافق، پس از تغییر موازنه قدرت، هم‌چنان پابرجا بماند؟ در افغانستان، مساله فقط یافتن قواعد مناسب نیست؛ مساله این است که چگونه می‌توان شرایطی ایجاد کرد که بازیگران موثر، حتا زمانی که قدرت بیش‌تری به دست می‌آورند، هم‌چنان خود را به قواعد مشترک متعهد بدانند. به همین دلیل، بحث درباره قواعد گذار باید هم‌زمان بحث درباره امکان اجرای آن قواعد نیز باشد.
توافق بر همه چیز ممکن نیست
انتظار برای یک توافق جامع میان همه نیروهای سیاسی و اجتماعی افغانستان، پیش از آغاز هرگونه تحول سیاسی، چندان واقع‌بینانه نیست. اختلاف بر سر نوع نظام، میزان تمرکز قدرت، رابطه مرکز و مناطق، نقش احزاب، ساختار انتخاباتی و بسیاری از مسایل دیگر جدی و ریشه‌دار استند. اگر از همه بازیگران بخواهیم پیش از آغاز روند سیاسی بر سر تمام این موضوعات به توافق برسند، ممکن است خود اختلاف‌ها به مانعی برای شکل‌گیری روند تبدیل شوند.
از سوی دیگر، توافق میان چند گروه سیاسی یا مخالفان یک جریان مسلط نیز به‌تنهایی نمی‌تواند معادل توافق ملی تلقی شود. چنین توافقی می‌تواند نقطه شروع مهمی باشد، اما مشروعیت آن زمانی افزایش می‌یابد که بتواند راه مشارکت سایر نیروهای سیاسی و اجتماعی و به‌ویژه جامعه داخل افغانستان را باز کند. بنابراین، نه انتظار برای توافق کامل واقع‌بینانه است و نه می‌توان توافق میان چند بازیگر سیاسی را از ابتدا توافق ملی دانست.
راه واقع‌بینانه‌تر، به نظر من، توافقی حداقلی و مرحله‌ای است؛ توافقی که نه درباره شکل نهایی نظام، بلکه درباره چند اصل اساسی باشد؛ مانند این‌که هیچ بازیگری نباید حق تعیین یک‌جانبه نظم سیاسی آینده را برای خود قایل شود؛ حقوق اساسی شهروندان نباید موضوع معامله سیاسی قرار گیرد؛ تغییر قدرت نباید به فروپاشی کشور منجر شود؛ و شکل نهایی نظام باید از یک روند سیاسی معتبر و مشارکتی بیرون بیاید.
هدف چنین توافقی حل همه اختلافات نیست. هدف آن ایجاد حداقلی از قواعد مشترک است تا اختلافات بعدی بتوانند در چارچوب سیاست و مذاکره دنبال شوند، نه از طریق زور. اما برای این‌که این هدف عملی باشد، باید واقعیت قدرت نیز در نظر گرفته شود؛ زیرا نمی‌توان از بازیگران قدرتمند انتظار داشت که صرفاً بر اساس یک توافق سیاسی، از منافع و توانایی‌های واقعی خود چشم بپوشند.
قدرت را نمی‌توان نادیده گرفت، در عین حال نمی‌توان آن را معیار مشروعیت دانست
در سیاست افغانستان، قدرت واقعی اهمیت دارد و نمی‌توان آن را از معادله حذف کرد. اگر یک جریان سیاسی یا نظامی در تغییر وضعیت کشور نقش تعیین‌کننده‌ای داشته باشد، طبیعی است که این نقش در وزن سیاسی آن نیز بازتاب پیدا کند. مذاکره با بازیگری که قدرت واقعی دارد، بخشی از واقعیت سیاست است و نادیده گرفتن آن می‌تواند هر توافقی را از واقعیت دور کند.
اما وزن سیاسی با حق تعیین یک‌جانبه آینده تفاوت دارد. پیروزی نظامی یا برخورداری از قدرت بالفعل می‌تواند قدرت چانه‌زنی ایجاد کند، اما نباید به مالکیت سیاسی بر کشور تبدیل شود. اگر هر نیرویی که در یک مقطع دست بالا را پیدا می‌کند، خود را صاحب حق تعیین نظام آینده بداند، تنها بازیگران تغییر می‌کنند و منطق حکومت از طریق غلبه باقی می‌ماند.
از این رو، واقع‌گرایی سیاسی نباید به معنای تسلیم مشروعیت در برابر قدرت باشد. واقع‌گرایی یعنی قدرت موجود را بشناسیم و آن را در روند سیاسی وارد کنیم، اما هم‌زمان سازوکاری بسازیم که قدرت هیچ بازیگری به حق انحصاری تعیین آینده تبدیل نشود. قدرت باید در محاسبه سیاسی دیده شود، اما نباید معیار نهایی مشروعیت سیاسی دانسته شود.
از این‌جا، پرسش اصلی یک مرحله جلوتر می‌رود: اگر قدرت را باید در روند سیاسی به رسمیت شناخت، چگونه می‌توان اطمینان حاصل کرد که همان قدرت، پس از تغییر موازنه، قواعد مورد توافق را کنار نمی‌گذارد؟
دشواری اصلی پس از توافق آغاز می‌شود
حتا اگر بازیگران موثر بر سر یک توافق حداقلی به نتیجه برسند، دشوارترین پرسش هم‌چنان باقی می‌ماند: اگر یکی از طرف‌ها در ادامه روند قدرت بیش‌تری پیدا کرد، چرا باید به قواعدی که قدرت او را محدود می‌کنند پایبند بماند؟
این مساله را نمی‌توان صرفاً با امضای یک سند یا تعهد اخلاقی حل کرد. توافق زمانی پایدار می‌شود که طرف‌ها رعایت آن را در راستای منافع خود ببینند و در عین حال، نقض آن برای‌شان هزینه داشته باشد. از سوی دیگر، هر طرف باید اطمینان داشته باشد که پذیرش قواعد به معنای نابودی سیاسی او در صورت از دست دادن قدرت نخواهد بود.
از این منظر، یکی از شروط مهم یک گذار موفق این است که شکست سیاسی قابل تحمل شود. اگر از دست دادن حکومت به معنای از دست دادن امنیت، موجودیت سیاسی، حقوق و امکان بازگشت قانونی به قدرت باشد، رقابت سیاسی به رقابتی وجودی تبدیل می‌شود و انگیزه استفاده از زور افزایش می‌یابد. در چنین شرایطی، حتا توافقی که روی کاغذ جامع و منطقی به نظر برسد، در برابر تغییر موازنه قدرت آسیب‌پذیر خواهد بود.
بنابراین، قواعد گذار باید نه‌تنها حدود قدرت را مشخص کنند، بلکه شرایطی ایجاد کنند که طرف‌های مختلف بتوانند شکست سیاسی را بپذیرند و هم‌چنان امکان ادامه فعالیت سیاسی داشته باشند. هرچه هزینه شکست کم‌تر و امکان بازگشت قانونی بیشتر باشد، انگیزه حفظ قدرت به هر قیمت نیز کاهش می‌یابد.
این موضوع ما را به اصل دیگری می‌رساند: قواعدی که قرار است رقابت سیاسی را تنظیم کنند، نباید خودشان تابع نتیجه رقابت باشند.
قواعد باید مستقل از صاحب قدرت باشند
در یک روند گذار، اعتبار قواعد زمانی معنا پیدا می‌کند که با تغییر موازنه قدرت تغییر نکنند. اگر یک اصل در زمانی برای محدود کردن یک بازیگر ضروری دانسته می‌شود، نباید صرفاً به دلیل تغییر موقعیت سیاسی همان بازیگر یا ظهور نیرویی دیگر کنار گذاشته شود. در غیر این صورت، قواعد به ابزار موقت رقابت سیاسی تبدیل می‌شوند، نه چارچوبی برای تنظیم قدرت.
این اصل به معنای یکسان بودن همه بازیگران یا نادیده گرفتن تفاوت موقعیت و مسوولیت آنان نیست. معنای آن این است که قاعده نباید تابع صاحب قدرت باشد. قدرت‌ها تغییر می‌کنند، اما اصولی که برای جلوگیری از انحصار قدرت، حفظ حقوق شهروندان و تنظیم رقابت سیاسی پذیرفته شده‌اند، باید ثابت باقی بمانند.
اگر یک جریان سیاسی زمانی که در اقلیت است از محدودیت قدرت دفاع کند، اما پس از رسیدن به قدرت همان محدودیت را مانع خود بداند، در واقع منطق «قاعده برای دیگران» را پذیرفته است، نه حاکمیت قواعد را. گذار سیاسی زمانی معنا پیدا می‌کند که بازیگران بپذیرند قواعدی که امروز قدرت رقیب را محدود می‌کند، ممکن است فردا قدرت خود آنان را نیز محدود کند.
از این رو، یکی از معیارهای جدی هر توافق سیاسی باید این باشد که آیا طرف‌ها حاضرند قواعدی را بپذیرند که در صورت تغییر موازنه قدرت نیز به همان اندازه بر آنان قابل اعمال باشد. اگر چنین تعهدی وجود نداشته باشد، حتا بهترین قواعد نیز در برابر نخستین تغییر جدی در توازن قدرت آسیب‌پذیر خواهند بود.
اما قواعد تنها زمانی می‌توانند به یک روند سیاسی واقعی تبدیل شوند که معلوم باشد چه کسانی در این روند حضور دارند و نماینده چه کسانی هستند. از همین‌جا، مساله نماینده‌گی به مرحله بعدی بحث تبدیل می‌شود.
نماینده‌گی باید در روند ساخته شود
مساله نماینده‌گی، همان‌گونه که در مقاله احمد شکیب بخشی نیز برجسته شده، از دشوارترین مسایل دوره گذار است. در شرایط کنونی نمی‌توان به ساده‌گی یک نهاد کاملن نماینده و نهایی ایجاد کرد؛ زیرا خود سازوکار تعیین چنین نماینده‌گی‌ای هنوز مورد توافق عمومی نیست.
از این رو، نماینده‌گی نیز باید به صورت مرحله‌ای ساخته شود. در آغاز، بازیگران دارای قدرت و نفوذ واقعی باید در ایجاد چارچوب اولیه حضور داشته باشند، اما این روند نباید در همان سطح باقی بماند. با فراهم شدن فضای سیاسی و امنیتی، مشارکت باید به جامعه مدنی، زنان، جوانان، گروه‌های اجتماعی، مناطق و جریان‌های سیاسی گسترش یابد و در نهایت به یک سازوکار دارای مشروعیت عمومی برسد.
به این ترتیب، توافق اولیه میان بازیگران موثر نقطه پایان مشروعیت نیست؛ نقطه آغاز ساختن مشروعیت است. توافق میان چند بازیگر می‌تواند برای آغاز یک روند ضروری باشد، اما نمی‌تواند برای همیشه جای مشارکت عمومی را بگیرد.
در این میان، حضور نماینده‌گان داخل افغانستان اهمیت ویژه دارد، اما «داخل بودن» به‌تنهایی نماینده‌گی ایجاد نمی‌کند؛ همان‌گونه که حضور در خارج از کشور نیز به خودی خود کسی را از حق مشارکت محروم نمی‌سازد. معیار باید توان نماینده‌گی واقعی، ارتباط با جامعه و پاسخ‌گویی به کسانی باشد که فرد یا نهاد به نام آنان سخن می‌گوید.
از همین رو، هدف دوره نخست نباید ساختن یک نهاد نهایی و دایمی باشد؛ هدف باید ایجاد شرایطی باشد که نماینده‌گی هرچه بیشتر گسترش یابد و در نهایت به مشروعیت عمومی برسد.
از نماینده‌گی مرحله‌ای تا تصمیم عمومی
توافق اولیه، هر اندازه گسترده باشد، نباید جای انتخاب مردم را بگیرد. وظیفه ساختار انتقالی باید محدود باشد: حفظ خدمات عمومی، جلوگیری از فروپاشی نهادهای ضروری، ایجاد فضای امن سیاسی، فراهم کردن شرایط مشارکت و آماده‌سازی روندی که بتواند به مشروعیت عمومی منجر شود.
با فراهم شدن شرایط لازم، باید نهادهای فراگیرتر شکل بگیرند و روند قانون اساسی آغاز شود. نهادی مانند مجلس موسسان فراگیر می‌تواند یکی از گزینه‌های قابل بحث باشد؛ نهادی که ماموریت آن تعیین چارچوب نظم سیاسی آینده باشد، نه تبدیل شدن به حکومت دایمی.
در این مرحله، جمهوریت، فدرالیسم، تمرکززدایی یا ترکیبی از این مدل‌ها باید امکان عرضه، نقد و مقایسه واقعی داشته باشند. هیچ‌یک نباید پیشاپیش به عنوان نتیجه قطعی معرفی شود. ارزش هر مدل زمانی روشن می‌شود که بتواند به مشکل‌های واقعی افغانستان، از جمله تمرکز قدرت، ضعف نهادها، مساله نماینده‌گی و تضمین حقوق شهروندان، پاسخ نهادی ارایه کند.
به این ترتیب، رابطه میان قواعد گذار و انتخاب نظام روشن می‌شود: قواعد قرار نیست جایگزین انتخاب مردم شوند؛ وظیفه آن‌ها ایجاد شرایطی است که انتخاب مردم بتواند به صورت معتبر انجام شود.
حفظ دولت، اصلاح قدرت
پس از تعیین چارچوب سیاسی و نماینده‌گی، یک مساله مهم دیگر باقی می‌ماند: گذار سیاسی چگونه می‌تواند بدون فروپاشی ظرفیت‌های ضروری دولت انجام شود؟ این‌جا باید میان تغییر حکومت و حفظ دولت تفاوت گذاشت.
تغییر سیاسی نباید با نابودی دولت اشتباه گرفته شود. مکاتب، شفاخانه‌ها، نظام بانکی، گمرکات، اسناد رسمی و ظرفیت‌های فنی و اداری برای زنده‌گی مردم ضروری‌اند و نباید قربانی رقابت سیاسی شوند. اما حفظ این ظرفیت‌ها به معنای حفظ تمام ساختارهای سیاسی و اداری موجود نیز نیست.
هدف باید حفظ ظرفیت دولت و اصلاح نحوه اعمال قدرت باشد. دولت باید بتواند خدمات ارایه کند، اما نهادهای آن باید در برابر قانون پاسخ‌گو باشند و از تبدیل شدن به ابزار یک فرد، حزب، گروه یا شبکه قدرت جلوگیری شود.
در واقع، یکی از اهداف اصلی گذار باید جدا کردن «حکومت» از «دولت» باشد. حکومت‌ها باید بتوانند تغییر کنند، اما دولت نباید با هر تغییر حکومت به حوزه تصرف نیروی پیروز تبدیل شود. اگر این تفکیک شکل نگیرد، رقابت سیاسی هم‌چنان رقابت برای تصرف منابع، نهادها و امکانات عمومی خواهد بود و شکست سیاسی نیز به معنای از دست دادن مجموعه‌یی از منافع حیاتی تلقی خواهد شد.
از این منظر، حفظ ظرفیت دولت و قابل تحمل کردن شکست سیاسی به یکدیگر پیوند دارند: هرچه دولت از تصرف یک جریان سیاسی مستقل‌تر باشد، هزینه از دست دادن حکومت کم‌تر می‌شود و انتقال قدرت نیز آسان‌تر خواهد شد.
نقش جامعه بین‌المللی
یک گذار سیاسی بزرگ در افغانستان بدون حمایت خارجی با دشواری‌های جدی روبه‌رو خواهد شد؛ اما حمایت بین‌المللی نباید با تعیین آینده سیاسی کشور یکی گرفته شود. جامعه بین‌المللی می‌تواند در تسهیل گفت‌وگو، ایجاد فضای امن، حمایت اقتصادی، نظارت بر اجرای توافق و کمک به حفظ ظرفیت‌های دولتی نقش داشته باشد، اما تصمیم درباره ساختار سیاسی نهایی باید از یک روند افغانستانی و با مشارکت شهروندان افغانستان بیرون بیاید.
نقش خارجی در این‌جا بیشتر می‌تواند تسهیل و تضمین روند باشد، نه تعیین نتیجه آن. این تفاوت برای مشروعیت هر توافق آینده اهمیت اساسی دارد. اگر جامعه بین‌المللی جای تصمیم‌گیری افغانستانی را بگیرد، ممکن است توافقی شکل بگیرد که از نظر حقوقی یا دیپلماتیک معتبر باشد، اما از نظر اجتماعی و سیاسی مشروعیت کافی نداشته باشد.
گذار موفق؛ تغییر منطق رقابت بر سر قدرت
در نهایت، مساله اصلی افغانستان فقط انتخاب میان جمهوریت، فدرالیسم یا تمرکززدایی نیست. مساله مهم‌تر این است که چگونه می‌توان نظامی ساخت که در آن قدرت قابل انتقال، قابل نظارت و قابل محدود شدن باشد.
اگر شکست سیاسی به معنای حذف کامل یک جریان باشد، رقابت سیاسی به مبارزه‌یی برای بقا تبدیل می‌شود. در چنین شرایطی، هر طرف انگیزه خواهد داشت تا پیش از شکست، از همه ابزارهای ممکن برای حفظ قدرت استفاده کند. اما اگر یک جریان سیاسی بداند که شکست در انتخابات یا از دست دادن حکومت پایان حیات سیاسی آن نیست، امکان پذیرش رقابت و انتقال مسالمت‌آمیز قدرت افزایش می‌یابد.
از این منظر، توافق بر سر گذار سیاسی را باید آغاز یک روند تدریجی دانست: توافق حداقلی میان بازیگران موثر، گسترش نماینده‌گی، ایجاد نهاد انتقالی محدود، باز شدن فضای سیاسی، شکل‌گیری نهادهای دارای مشروعیت عمومی و در نهایت تصمیم‌گیری درباره نظم سیاسی آینده از طریق یک روند معتبر.
در چنین روندی، واقع‌گرایی و مشروعیت نباید در برابر یکدیگر قرار گیرند. واقع‌گرایی به ما می‌گوید قدرت موجود را نادیده نگیریم؛ مشروعیت به ما یادآوری می‌کند که قدرت موجود نباید به حق انحصاری تبدیل شود. نقطه اتصال این دو، نهادی است که قدرت را وارد روند سیاسی می‌کند، اما آن را به وسیله‌یی برای تصرف دایمی دولت تبدیل نمی‌سازد.
افغانستان به توافقی نیاز دارد که هم واقعیت قدرت را ببیند و هم اجازه ندهد قدرت به حق انحصاری تبدیل شود. هیچ روند سیاسی بدون حضور بازیگران قدرتمند عملی نیست، اما هیچ بازیگر قدرتمندی نیز نباید به دلیل قدرت بالفعل خود مالک آینده کشور شود.
شاید مهم‌ترین تغییر در منطق سیاسی افغانستان همین باشد: قدرت باید برای ورود به سیاست به رسمیت شناخته شود، اما برای ماندن در قدرت به رضایت، قانون و نهاد نیاز داشته باشد. اگر چنین اصلی در یک روند واقعی نهادینه شود، آن‌گاه اختلاف بر سر نوع نظام می‌تواند از یک منازعه وجودی به یک اختلاف عادی سیاسی تبدیل شود؛ اختلافی که به جای میدان جنگ، در نهادها، مذاکره و در نهایت در انتخاب مردم حل‌وفصل می‌شود.
افغانستان در نهایت به توافقی بر سر نام یک نظام نیاز ندارد؛ پیش از آن به توافقی درباره چگونه‌گی رقابت بر سر قدرت، محدود کردن قدرت و انتقال مسالمت‌آمیز آن نیاز دارد. اگر چنین زمینه‌ای فراهم شود، آن‌گاه انتخاب میان جمهوریت، فدرالیسم، تمرکززدایی یا هر مدل دیگری می‌تواند به جای آن‌که ادامه منازعه بر سر قدرت باشد، به یک انتخاب واقعی سیاسی تبدیل شود.
