کشورها از لحاظ ساختار درونی بهطور کلی به دولتهای بسیط (یکپارچه) و مرکب (چندپارچه) تقسیم میشوند. در دولتهای بسیط متمرکز، قدرت سیاسی بهصورت کلی به دست شخصیت حقوقی واحد است که در سطح کشور بهصورت عمودی و افقی اعمال میشود. در سیستمهای متمرکز تصمیمات در کلیه امور عمومی به وسیله مرکز سیاسی که همان پایتخت است، اتخاذ و اعمال میگردد. این نظام ویژهگیهایی دارد که مهمترین را میشود اینگونه برشمرد:
۱) حکومت مرکزی تنها مرجعی است که صلاحیت تصویب، تعدیل و الغای قوانین، فرامین تقنینی و مقررات را دارد.
۲) طرح، تصویب و تقسیم بودجه به واحدهای مرکزی و محلی از سوی مرکز صورت میگیرد واحدهای محلی در قسمت بودجه نقش برجسته ندارند.
۳) قوانین در تمام کشور بهصورت یکنواخت اعمال میشود.
۴) قدرت نظامی کشور بیشتر متمرکز بر مرکز است.
۵) واحدهای بیشتر زیر نظارت و کنترل واحد مرکزی است.
۶) قدرت سیاسی از سوی مرکز اعمال میشود.
نوعی دیگر اما حکومت فدرالی است؛ نوعی از حکومت غیرمتمرکز که حکومت مرکزی نقش هماهنگکننده بین ایالتهای کشور را دارد. فدرالیسم مبتنی بر سه اصل است: الف- اصل تفکیک صلاحیتها بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی؛ ب) اصل خودمختاری هر کدام از واحدهای فدرال؛ ج- اصل مشارکت هر یک از واحدهای فدرال در دولت مرکزی.
ویژهگیهای دولت فدرال را میتوان چنین خلاصه کرد:
۱) وجود دو سطح حکومت در نظام فدرال: حکومت مرکزی و حکومت ایالتی.
۲) امور مشترک حکومتهای ایالتی مانند دفاع از کشور، سیاست خارجی واحد، سیاست پولی و بانکی برعهده حکومت مرکزی است.
۳) دولت ایالتی صلاحیت وضع و تصویب قوانین و مقررات در چهارچوب قانون اساسی کشور را دارند.
۴) مجالس قانونگذار در سطح ایالتها و مرکز وجود دارد.
۵) روابط ایالتهای فدرال با یکدیگر در روشنایی حقوق داخلی تعریف میشود.
۶) هر ایالت از شخصت حقوقی تعریفشدهای برخوردار است.
۱- موشگافی مزایای و معایب فدرالیسم
هر یک از نظامهای سیاسی دارای مزایا و معایبی است که نظام فدرال نیز از این امر مستثنا نیست. قابل یادآوری است که این مزایا و نواقص بهصورت یکسان در مورد همه کشور صادق نیست و کارآمدی آن بستهگی به عوامل مختلف، از جمله ساختار جغرافیایی، اتنیکی و فرهنگ سیاسی جوامع دارد.
الف) مزایای فدرالیسم
۱) توزیع و تقسیم مساوی قدرت: وجود یک قدرت متمرکز همیشه مسبب خودکامهگی هسته اصلی دولت یا قدرت مرکزی میشود؛ اما زمانی که این قدرت به ایالتها بهصورت مساوی تقسیم شود، مسبب جلوگیری از تکسالاریهای دولت مرکزی میگردد. دولت عضو در تصمیمگیری و اعمال قدرت بهصورت مستقل برخورد میکند.
۲) نقش برجسته شهروندان در حاکمیت: در سیستم اداره فدرال مردم آماده میشوند تا در اداره امور کشور نظارت و دخالت بیشتر کنند. مردم در این سیستم تشویق میشوند تا بهصورت وسیعتر در اداره امور حکومتی شرکت کنند و سهم بگیرند. آنان با مشاهده اختیارات قانونی ایالات خود، بیشتر ترغیب به شرکت در انتخابات بهعنوان نامزد و رایدهنده میشوند.
۳) قانونگذاری براساس اقتضای هر ایالت: در سیستم حکومتی فدرال، دولتهای عضو میتوانند با درنظرداشت اقتضای ایالتهای خویش، قانونی را وضع و تصویب کنند و دولت مرکزی میتواند بدون لطمه زدن به حق حاکمیت دولتهای ایالتی، قوانین متحدالشکلی را برای یکنواختی امور اداری که ضامن تامین منافع عموم ایالت باشد، تصویب و اجرایی کند.
۴) حل مشکلات سیاسی و اقتصادی: اگر یک سرزمین بخواهد در جامعه ملل قوی و نیرومند باشد، نیازمند جغرافیای وسیع، نفوس بیشتر و منابع اقتصادی کافی است. فدرالیسم این زمینه را ایجاد میکند تا جغرافیاهای کوچک با منابع اقتصادی اندک گرد هم آمده و در نهایت یک دولت نیرومند را ایجاد کنند.
۵) رفع خطرهای مشترک: غالبا قدرتمندترین کشورهای دنیا حکومت فدرالی دارند و به نحوی با بزرگتر ساختن جغرافیا و اتحاد خود قدرت خود را در جامعه بینالملل هویدا میسازند. امروزه هر دولت فدرالی که اعضای آن بیشتر باشد، قویتر و بااقتدارتر است؛ زیرا منافع بیشتر را با خود به همراه دارد. این کشورها از آنجایی که در سیر تاریخ سیاسی جهان جنگهای بزرگ و خونینِ را پشت سر گذاشتهاند، با اتحاد و کنار هم بودن از وقوع مجدد این خطر جلوگیری میکنند؛ چون حالا دیگر جنگ با یک سرزمین بزرگ و متحد خیلی مشکل است.
ب) معایب فدرالیسم
۱- احتمال تجزیه دولت فدرالی و مداخله کشورهای خارجی: در دولتهای فدرالی، عموما صلاحیتهای بیشتر به حکومتهای محلی داده میشود. از آنجایی که یکی از دلایل ایجاد دولت فدرال گرد هم آمدن اقوام، نژادها و فرهنگهای گوناگون است، احتمال تجزیه زودهنگام وجود دارد؛ چون این دولتها از گروههای گوناگونی به اتحاد رسیدهاند. خود اتحاد نمایانگر این است که اختلافاتی وجود داشته است. از این رو این استقلال و قدرت داخلی مسبب قدرتمند ساختن دولتهای محلی میشود. با استقلال و قدرتمند شدن دولتهای کوچک، کاملا روشن است که آنها دست به اقداماتی خواهند زد و خود در جامعه ملل عرض اندام خواهند کرد. گاه هم برعکس حکومت مرکزی فدرال قدرت بیشتر را به دست خود میگیرد و به حکومتهای محلی توجه چندانی نمیشود. از این رو عدهای از حکومتهای محلی خیلی بهسادهگی میتوانند متحد شوند و دولت فدرال را از هم بپاشانند. مداخلات کشورها و منفعتطلبی را نیز نمیتوان نادیده گرفت؛ زیرا بعضا کشورهای فرصتطلب در مسایل داخلی کشورها، بهخصوص کشورهای فدرال، مداخله میکنند تا دولتهای نیرومند را ضعیف ساخته و اتحاد آنها را از هم بپاشانند.
۲) عدم ملتگرایی: در نظامهای فدرالی در مجموع تقسیم وفاداری شهروندی صورت میگیرد. شهروندان به منطقهای که تعلق دارند و هم به مرکز اعلام وفاداری میکنند. این خود به نحوی ملتگرایی را دوپارچه میسازد؛ چون این شهروندان اکثرا دولت محلی را نسبت به مرکزی ترجیح میدهند. این وضعیت، نمایانگر تقسیم و کم شدن وفاداری شهروندی است؛ چون ممکن بعضی هم باشند که دولت مرکزی را نسبت به دولت محلی خویش ارجحیت دهند که نوعی سردرگمی را در ملتگرایی به وجود میآورد.
۳) هزینه بیشتر در کشورهای کوچک: در فدرالیسم دولتهای محلی مکلفند تمام امکانات ضروری را در هر ایالت جداگانه بسازند. همانگونه که وسعت جغرافیایی مسبب جمعآوری منابع اقتصادی بیشتر میشود، وجود هر ایالت نیازمند یک سلسله تاسیسات است. در جغرافیای بزرگ هر ایالت میتواند مشکلات اقتصادی خود را تا حدی حل کند، اما در جغرافیای کوچک این امر ممکن نیست. در جغرافیای کوچک نهتنها اقتصاد دولت را قوی نمیسازد، که تضعیف هم میکند؛ چون هر عضو فدرال نیازمند تمام تاسیسات ضروری یک دولت در همان جغرافیای خود است و نمیتواند تمام موضوعات را به مرکز راجع بسازد. از این رو برای کشورهای جنگزده با اقتصاد ضعیف، این نوع نظام نابودکننده اقتصاد است.
۵) پیچیدهگی اوضاع داخلی: دولتهای غیرمتمرکز عموما دارای نظام کاملا پیچیدهاند. درست است که قانون اساسی دولت مرکزی فدرال نقش برازنده و اصلی را بازی میکند، اما هر دولت محلی خود دارای قانون اساسی، نهادهای اجرایی و قضایی و نهاد قانونگذاری مخصوص است. این تعدد به همان اندازه که برای اتباع داخلی خوب است، به همان اندازه پیچیدهگی فدرالیسم را هویدا میکند.
۲- موافقان و مخالفان فدرالیسم در افغانستان
افغانستان از تاسیس تا اکنون از نظام بسیط متمرکز و نیمهمتمرکز پیروی کرده است. با تصویب اولین قانون اساسی افغانستان در سال ۱۳۰۱ هجری خورشیدی تا آخرین قانون اساسی که در سال ۱۳۸۲ تصویب شده، با صراحت کلام در ماده اول افغانستان دولتی مستقل، واحد و غیرقابل تجزیه بیان شده است. حتا این ماده را از جمله مواد غیرقابل تعدیل پیشبینی شده است.
واژه فدرالیسم هم از دیر زمان شامل ادبیات سیاسی افغانستان شده است. با تصویب قانون اساسی سال ۱۳۴۳ در زمان محمدظاهر شاه و آغاز دوران دموکراسی، زمزمههایی از فدرالیسم طنینانداز بود که گاه این نظریه با اساس استدلال و منطق خاموش شده و گاه هم براساس فشار و استبداد سرکوب گردیده است. نظریه فدرالیسم در زمان حکومت مجاهدین از سوی عبدالعلی مزاری، رهبر حزب وحدت، مطرح شد که با مخالفت شدید گلبدین حکمتیار، رهبر حزب اسلامی و فرمانده برجسته و نامدار جمعیت اسلامی احمدشاه مسعود مواجه گردید. احمدشاه مسعود در مصاحبه با تلویزیون فرانسوی در پاسخ به سوالی در مورد فدرالی شدن افغانستان میگوید: «سیستم فدرالی را به نفع مردم افغانستان نمیدانم و این باعث تجزیه کشور در آینده خواهد شد.»
در لویهجرگه تصویب قانون اساسی ۱۳۸۲ بار دیگر بحث از افغانستان فدرالی توسط بعضی اعضای آن به میان کشیده شد، اما چون تعداد آنها کم بود، نظام افغانستان در قانون اساسی بار دیگر بسیط (واحد) و متمرکز پیشبینی شد.
در انتخابات سال ۱۳۸۳ عبداللطیف پدرام، رهبر حزب کنگره ملی، با شعار فدرالیسم وارد کارزار انتخاباتی شد که با کسب کمتر از دو درصد مجموعی آرا بار دیگر این طرح با شکست مواجه گردید. البته در بیست سال گذشته بارها در پارلمان افغانستان، رسانهها و کارزارهای انتخاباتی بحث فدرالیسم مطرح میشد که با مخالفتهای شدید حلقاتی مواجه میگردید. حتا سرور دانش که فعلا از جمله اعضای موسس مجمع فدرالیخواهان است، باری با فدرالیسم مخالفت کرد و گفت که نظامهای پارلمانی و فدرالی مسبب بیثباتی میشود.
طرفداران فدرالی ساختن افغانستان، یگانه رای برونرفت از مشکلات و تامین حقوق اجتماعی را فدرالیسم بیان میکنند و استدلال مینمایند که این سیستم شقاقهای قومی را کاهش و وحدت ملی را تحکیم میبخشد و زمینه مشارکت عمومی و صلح سرتاسری را فراهم میسازد.
از سوی دیگر مخالفان این نظریه کسانیاند که فدرالیسم را با تجزیه افغانستان برابر میدانند. از سویی هم این استدلال را مطرح میکنند که در کشور چندقومی و چندزبانی مثل افغانستان که دههها درگیر جنگهای داخلی بوده و کشورهای خارجی بهوضوح در امور آن دخالت فعال داشتهاند، فدرالیسم میتواند باعث پراکندهگی هر چه بیشتر شود. به باور اینها، فدرالی شدن در جایی که حکومت مرکزی از اقتدار کافی برخوردار نیست، باعث یکپارچهگی نمیشود. همچنان مخالفان این نظریه با درنظرداشت عوامل اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و سوابق تاریخی حکومتهای فدرال، میگویند که افغانستان یک کشور باستانی و دارای فرهنگ و تاریخ کهن و دیرینه است و به رغم وجود شرایط ناگوار سیاسی و ساختمان جغرافیایی، فرهنگها، زبانها و حتا مذاهب مختلف این کشور باهم گره خورده و بافت اجتماعی جدیدی را ایجاد کرده است. به باور این طیف، این امر زمینه را برای ظهور یک ملت و کشور واحد مساعد ساخته است. با درنظرداشت این بافت اجتماعی، سیستم فدرال در افغانستان به وحدت ملی که خود حاصل زندهگی باهمی و گذشت زمان است، لطمه زده و بر اختلافات اجتماعی، فرهنگی و زبانی صحه میگذارد. این امر به احساس سیادت قومی و قبیلهای دامن زده و در نهایت سلامت فزیکی و سیاسی کشور را به مخاطره میاندازد.
۳- خطرات فدرالیسم در افغانستان
کشورهای دارای ساختار فدرال، عموماً طی شکلگیری ابتدایی و بنیانگذاری یا اتحاد چند منطقه همچون آلمان (اتحاد شرقی و غربی) یا ایالات متحد امریکا و یا طی شکلگیری مجدد، مثلاً پس از جنگ یا فروپاشی (چون عراق یا روسیه) به این صورت شکل گرفتهاند. در حقیقت تا به حال هیچ کشور یکپارچه و موجود در صحنه بینالملل، روش کشورداری خود را برای تقویت حضور اقوام و یا دموکراتیزه کردن ساختار کشور، به سیستم فدرال تغییر نداده است. همچنین بالا بردن سطح خدمترسانی به ولایت، فدرالیسم محسوب نمیشود. سیستم حکومتی فدرال در جهان پیوسته برای جلب رضایت ملتها، ایالتها، اقلیتهای استقلالطلب و خودمختار جهت آسانسازی شکلگیری کشور جدید یا پایداری و دوام کشور نوسازیشده یا اتحاد چندین ملت با یکدیگر عرضه شده است.
فدرالیسم از مصادیق دموکراتیزاسیون نیست، بلکه نوعی از انواع گوناگون اداره کشور در جهان است. یکی از بدترین نوع فدرالیسمها، نوع فدرال قومی است که برای کشورهای چندقومیتی مثل افغانستان، نتیجهای جز ایجاد تفرقه و انشقاق میان اقوام آن به ارمغان نخواهد آورد. در نظام فدرال هر منطقه باید براساس قدرت اقتصادی، فرهنگ و هویت خاص خود مجزا باشد، ولی با دیگر مناطق در قالب یک کشور زندهگی کند و این امر به علت نابرابریها میان شرایط اقلیمی و جغرافیایی مختلف، موجب کشمکشهای داخلی میگردد.
نگارنده این مقاله با مطالعاتی که در حوزه مسایل تنوع قومی و بومی جامعه موزاییکی افغانستان دارد، خود یکی از حامیان حضور برابر همه اقوام افغانستان در سیاست کلان کشور است. ما میدانیم که متاسفانه در نظام حاکم افغانستان ترکیبات قومی و مذهبی در نظر گرفته نشده و گلایههای قومی از حضور کمرنگ سیاسی اقوام غیرپشتون در راس نظام سیاسی کشور وجود دارد، استبداد و ظلم بیداد میکند، حقوق اساسی اتباع در نظر گرفته نمیشود و یا در بیست سال گذشته عدالت تطبیق نشد و انکشاف متوازن در تمامی نقاط افغانستان صورت نگرفت؛ اما باید به این نکته توجه کرد که راهحل این چالشها و رفع این تبعیضها، تلاش دموکراتیک جهت رفع آن است و نه تغییر جغرافیایی و ساختار سیاسی. در افغانستان مجموعا افرادی که از سیستم فدرالی سخن میگویند، دو دستهاند:
۱) قومگرایانی که آگاهانه به تجزیه افغانستان و تاسیس کشور قومی خود میاندیشند و فدرالیسم را پیشدرآمدی برای رسیدن به این هدف خود میدانند.
۲) کسانی که ناآگاهانه و به دلیل نداشتن اطلاعات کافی این بحث را بهصورت رویایی و رمانتیک مطرح میکنند، ولی نمیدانند که این مساله میتواند در نهایت به کابوسی تلخ برای مردم افغانستان تبدیل شود. این افراد با خود میاندیشند که چون امریکا، آلمان و سایر کشورهای پیشرفته فدرالی هستند، ما نیز باید کشور فدرالی بسازیم. این در حالی است که فاکتورهای اقتصادی، سیاسی و فرهنگی امریکا و اروپا به هیچ وجهه با کشور جنگزده ما قابل سنجش نیست. افغانستان همیشه با تنش، جنگافروزی، اختلاف و دخالت از سوی قدرتهای بزرگ مواجه بوده است.
افغانستان کشوری است که چندین هزار سال از پیدایش آن با هویتی خاص میگذرد. اقوام افغانستان با تفاوتهای زبانی و مذهبی، دارای مشترکات بسیارند که میتوان گفت وجوه اشتراک آنها بیش از وجوه افتراق است. پارامترهای تاریخی، فرهنگی و سنن افغانستان و دین مشترک، مبانی یک هویت ملی قدرتمند در افغانستان هستند. اقوام افغانستان در طول تاریخ هم تجربیات تلخ و شیرین مشترک داشتهاند. بحثهایی که در دورههای اخیر به وجود آمده، بحثهای سیاسی متعلق به نیم قرن اخیر است که ریشه در اندیشههای استعماری «تفرقه بینداز و حکومت کن» دارد. وجود اقوام متنوع به هیچ وجه مانع تحقق دموکراسی در افغانستان نیست؛ زیرا همه این اقوام در مطالبه فضای باز سیاسی، توسعه اقتصادی، افزایش پرستیژ بینالمللی افغانستان و ارتقای حیثیت و اعتبار مردم شریکند. مثال بارز آن حکومت پیشین افغانستان است که با وجود تمام نواقص و معایب، همه اقوام خود را در آن سهیم میدانستند.
جدا از مساله چالشهای متعدد سیاسی، فرهنگی و امنیتی فدرالیسم، باید به این نکته توجه داشته باشیم که کشورهای غیرتوسعهیافته متعددی در جهان امروز فدرالی هستند که یا متلاشی شدهاند و یا در آستانه تجزیه قرار دارند. چکوسلواکی فدرال از جمهوریهای چک و اسلواکی تشکیل شده بود که در سال ۱۹۹۳ متلاشی شد. جمهوری فدرال یوگوسلاوی نیز در سال ۲۰۰۶ با اعلام استقلال مونتنگرو رسماً فرو پاشید. قانون اساسی ۱۹۶۰ قبرس براساس فدرال تدوین شده بود، اما اتحاد یونانیها و ترکها به سرانجام نرسید و همیشه در حال منازعه هستند. در جمهوری فدرال عراق نیز حکومت خودمختار اقلیم کردستان طی سالهای اخیر بارها تلاش کرده است تا حکومت فدرال عراق را به کنفدرالیسم عراق تبدیل کند؛ امری که معنای آن تشکیل چند کشور در یک کشور است تا در نهایت موفق به تاسیس کشور مستقل کردستان شوند! همچنین جمهوری متحد تانزانیا شامل زنگبار و تانگانیکا، جمهوری فدرال کامرون، جمهوری فدرال پاکستان، بوسنی و هرزگوین، اتیوپی، سودان جنوبی، نیجریه، کلمبیا و… که در ردیف عقبافتادهترین کشورهای جهان هستند، همه از سیستم فدرال استفاده میکنند، اما در نتیجه درگیر جنگهای داخلی، ناامنی، تنشهای سیاسی و مشکلات اقتصادی و فرهنگی نیز هستند و هر لحظه انتظار میرود همچون بلوچستان پاکستان یا کردستان عراق و… اعلام استقلال کند و کشوری تجزیه شود.
نتیجهگیری
به نظر میرسد نظام فدرالی نه ربطی به مشکلات افغانستان دارد و نه حلال مشکلات کشور است و نه هم جایگاهی در افغانستان دارد. این نظام همچون زهری برای جامعه افغانستان مضر است. با تمام ویژهگیهای خوبی که دارد و به رغم اینکه اکثر کشورهای پیشرفته جهان تابع این نظام هستند، جوابگو و حلال مشکلات افغانستان بوده نمیتواند؛ زیرا نه با شرایط تاریخی ما همخوانی دارد و نه با روحیات همگرایی ملی ما. فدرالیسم مخصوص کشورهایی است که در آنها چند ملیت خاص با هویتهای کاملا متفاوت، یعنی زبان و فرهنگ و مذهب متفاوت، در یک شرایط تاریخی دور هم جمع شدهاند تا یک واحد سیاسی را شکل دهند. بنابراین در آغاز تشکیل یک واحد سیاسی، واحدی فدرال ایجاد میکنند و بعد با فدرالیسم به سمت وحدت ملی حرکت میکنند، مثل ایالات متحده امریکا. فدرالیسم مخصوص کشورهای مستقر و دارای سابقه تاریخی طولانی با وحدت و همبستهگی ملی، نیست. اگر شما بخواهید برعکس عمل کنید و کشورهای قدیمی را فدرالی بسازید، این به معنای نابودی آنهاست؛ زیرا شما در حقیقت یک بنای ساختهشده را خراب میکنید. بسیاری از پژوهشگران ما از جمله فعالان سیاسی تاکید کردهاند که ساختار سیاسی فدرال به معنای نابودی افغانستان است. به نظر من دولت متمرکز پارلمانی که در آن حضور و مشارکت برابر همه اقوام تامین گردد و تمام امتیازات به نحو عادلانه در میان مردم توزیع گردد، نسبتا نسخه بهتر خواهد بود.
